1. Considerazioni introduttive. – Il 21 dicembre 2016 la Commissione europea ha presentato una comunicazione riguardante lo sviluppo ulteriore dell’Unione doganale europea soprattutto sotto il profilo della governance (COM(2016) 813 final). Dall’analisi del documento emergono chiare le due questioni principali al centro dell’azione dell’Unione europea e in particolare del suo esecutivo, ossia da una parte il coordinamento tra gli Stati membri e tra i settori di intervento coinvolti nella gestione delle frontiere, dall’altra parte la necessaria attivazione delle risorse umane e finanziarie adeguate per realizzare concretamente l’obiettivo. Tutto ciò tenendo ben presente che la legislazione doganale è adottata dall’Ue, mentre la sua attuazione è demandata agli Stati membri attraverso le loro amministrazioni doganali nazionali.
L’Unione doganale trova il suo radicamento giuridico in diverse norme del diritto primario europeo, in particolare nell’intero Titolo II del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) relativo alla libera circolazione delle merci. Questo prevede, tra le varie disposizioni che sono alla base del mercato unico, che «L’Unione comprende un’unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e comporta il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all’importazione e all’esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l’adozione di una tariffa dogana-le comune nei loro rapporti con i paesi terzi» (art. 28 TFUE), il rafforzamento della cooperazione do-ganale tra gli Stati membri e tra questi ultimi e la Commissione (art. 33) e il divieto di contingenta-menti all’importazione e all’esportazione (artt. 34-35).
L’obiettivo di fondo della comunicazione è affrontare la questione di come la Commissione e gli Stati membri possono agire sinergicamente per assicurare che l’attività dell’Unione doganale possa fornire il migliore contributo possibile alla prosperità e alla sicurezza dell’Ue e dei suoi cittadini. Infatti, a differenza del periodo in cui è stata concepita, circa cinquanta anni fa, ora l’Unione doganale deve fronteggiare sfide e minacce a quei tempi sostanzialmente sconosciute, almeno nelle forme attuali. Si allude, evidentemente, al terrorismo e ad altri fenomeni gravi di natura transnazionale e transfrontaliera che comportano l’arrivo e il transito non solo di individui pericolosi pronti a colpire i cittadini euro-pei, ma anche di fonti di finanziamento delle organizzazioni terroristiche e criminali.
All’interno del sistema di Unione doganale, un ruolo centrale è rivestito dal Codice doganale dell’Unione europea (Union Customs Code – UCC) istituito con Regolamento (Ue) n. 952/2013 che fornisce il quadro normativo per aumentare la cooperazione tra le autorità doganali dei paesi europei e potenziare l’interoperabilità e le sinergie tra i vari sistemi informativi e tecnologici. Tenendo presente l’attuale cornice istituzionale, quindi, è raccomandabile una rivitalizzazione del partenariato tra Stati membri e Commissione allo scopo di mettere in atto: una visione gestionale globale condivisa dell’Unione doganale tra Stati membri e Commissione al fine di garantire una cooperazione più flessibile e efficace e una migliore regolamentazione; una più efficiente applicazione delle regole attraverso un miglior coordinamento di e una cooperazione tra i servizi operativi sul terreno; un ruolo rafforzato per le dogane nel garantire una gestione delle frontiere e un’applicazione delle norme condivise, sviluppando una più stretta cooperazione e un più costante scambio di informazioni con le amministrazioni coinvolte nei settori di intervento rilevanti; una strategia di lungo termine concernente il settore dell’informazione e della tecnologia per fornire processi dai costi contenuti sia per amministrazioni sia per imprese che hanno rispettivamente competenza e proiezione frontaliera; una prestazione rafforzata delle amministrazioni doganali in tutta l’Ue mediante un uso esteso delle migliori pratiche e delle soluzioni innovative condivise.
2. Sviluppare la governance dell’Unione doganale. – Uno dei problemi aperti relativi alla governance dell’Unione doganale è lo scarso coordinamento tra i vari attori che se ne occupano. Un organo preminente deputato a ciò ci sarebbe anche ossia il Customs Policy Group (CPG), un gruppo informale di esperti istituito già 53 anni fa che, pur riunendo tutti i vertici delle amministrazioni doganali, non ha ancora poteri decisionali e giuridici vincolanti. Per questo la Commissione è intenzionata a formalizzare e sviluppare il suo ruolo con l’obiettivo di farlo diventare il perno del coordinamento globale delle politiche e degli aspetti operativi e per renderlo in grado di fissare le priorità per il futuro. Inoltre, la Commissione, consapevole dell’importante ruolo svolto dal commercio nel determinare e attua-re delle procedure doganali efficienti, tese a salvaguardare contemporaneamente gli interessi finanziari dell’Ue e dei singoli Stati membri, da una parte si sta facendo assistere dal Trade Contact Group – e altri organi consultivi simili sono in formazione a livello statale – dall’altra parte intende rafforzare la pratica delle riunioni congiunte tra operatori commerciali e di mercato, amministrazioni nazionali e Commissione. Infine, quest’ultima presenterà al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione biennale basandosi sui risultati del lavoro dell’Unione doganale e suggerendo le priorità e gli orienta-menti per il suo sviluppo ulteriore e per una sua maggiore integrazione con le altre priorità politiche dell’Ue.
Per quanto riguarda gli aspetti quantitativi invece, la comunicazione evidenzia come per dotarsi e mantenere una legislazione ambientale aggiornata oppure per adottare decisioni operative fondate sulla cooperazione transfrontaliera sia necessario avere informazioni quanto più accurate possibili. Per questo la Commissione elaborerà una batteria di indicatori-chiave di prestazioni e se del caso, a seguito di consultazioni con gli stakeholders interessati, proporrà una nuova base giuridica per il sistema di misurazione della performance.
3. Le principali questioni relative alla governance da affrontare. – Tra le diverse questioni aperte connesse con il tema della governance dell’Unione doganale, alcune ovviamente sono più impor-tanti e per certi versi preoccupanti per il suo buon funzionamento. E questo anche e soprattutto alla luce delle nuove sfide che l’Ue si vede costretta a fronteggiare: da quelle un po’ più risalenti, come ad esempio la circostanza per cui se inizialmente l’Unione doganale riguardava un piccolo gruppo di Sta-ti, ora, a seguito dei vari allargamenti, coinvolge ben 28 paesi con situazioni molto diversificate; fino a quelle più recenti, come il terrorismo o lo sviluppo tecnologico e dei sistemi informatici. La Commissione, per questo, ha identificato tre obiettivi principali di governance che richiedono un’azione strategica e coerente ossia: l’attuazione di una visione che porti le autorità doganali a lavorare per realizzare pienamente un’azione efficace e coerente; la creazione e attuazione di una visione condivisa tra autorità doganali e altri attori competenti intorno ai temi della gestione delle frontiere dell’Ue e del coordinamento delle loro rispettive attività; il nodo delle principali sfide relative alle risorse dell’Unione doganale.
Per quanto riguarda il primo obiettivo, il coordinamento e la coerenza dell’azione delle autorità doganali, il processo di attuazione del Codice doganale dell’Ue è la maggiore sfida per gli Stati membri e la Commissione, con i primi che sono chiamati ad agire come un’unica entità, e per questo la Commissione ha individuato quattro priorità principali cioè: la comprensione comune e chiara circa l’attuazione della normativa europea a livello di Stati membri da parte delle autorità e degli stakeholders pertinenti; il miglioramento dell’utilizzo del personale addetto alla gestione delle dogane e la costruzione o l’incremento delle competenze delle risorse umane anche attraverso l’uso dell’EU Competency Framework come base per la formazione del personale delle autorità doganali nazionali; eseguire una revisione e se necessario un aggiornamento della governance, dell’architettura e del finanziamento delle reti doganali dei sistemi e dei database informativi e tecnologici e delle loro relazioni con altre reti europee; infine, il potenziamento della cooperazione tra le autorità doganali anche promuovendo l’uso di squadre di esperti per supportare la cooperazione operativa tra dogane sulle questioni sia a li-vello Ue che regionale.
Con riferimento al secondo obiettivo, ovvero pervenire a un coordinamento dei differenti settori di intervento coinvolti nella gestione delle frontiere, gli ambiti verso cui l’Ue e gli Stati membri dovranno dirigere la loro attenzione saranno: la gestione globale delle frontiere, in quanto le dogane, oltre alle normali attività connesse alla politica commerciale e all’applicazione delle tariffe, svolgono altre funzioni importanti legate alla sicurezza, alla lotta al terrorismo, alla sicurezza dei prodotti, alla salute pubblica, ai diritti di proprietà intellettuale, alla protezione dell’ambiente, alla tutela del mercato, alle armi da fuoco. In tutte queste materie, la Commissione ha presentato o presenterà proposte precise per migliorare l’azione dell’Ue e degli Stati membri; la cooperazione tra autorità doganali e al-tre autorità di contrasto, che già trova un momento di sintesi nel Customs Cooperation Working Party costituito in seno al Consiglio e che ora dovrebbe essere pienamente integrato nella governance globale dell’Unione doganale. Altro compito che la Commissione si prefigge di espletare sarà quello di completare a sviluppare la cooperazione con la Guardia di frontiera e costiera europea e con EUROPOL nella gestione dei rischi legati al crimine organizzato e al terrorismo; la ricerca di una soluzione prati-cabile e la creazione di una EU Single Window, una interfaccia unica a livello europeo essenzialmente elettronica, che avrà il compito di riunire e raccogliere le diverse interazioni tra amministrazioni, commercio e il movimento delle merci da e verso l’Ue con lo scopo di semplificare e armonizzare le procedure tra i 28 Stati membri. Quarto e ultimo ambito in cui dovrà dispiegarsi un migliore coordinamento delle attività di gestione delle frontiere è la cooperazione fiscale, in quanto una delle più importanti prerogative delle dogane è la riscossione delle imposte, come i dazi doganali, l’IVA e le accise sulle importazioni dei beni. Tale compito richiede è parte dell’attuazione complessiva del Codice doganale dell’Ue. É importante quindi coordinare gli strumenti esistenti come ad esempio il Codice doganale, la più generale politica doganale e il Piano d’azione sull’IVA presentato dalla Commissione nell’aprile di quest’anno (COM(2016) 148 final) e che ha il fine ultimo di istituire uno spazio unico europeo dell’IVA solido e stabile.
Per quanto riguarda il terzo e ultimo obiettivo principale, affrontare le sfide relative alle risorse dell’Unione doganale, la centralità della questione deriva, tra le altre cose, dalla circostanza per cui le autorità doganali spesso si trovano a subire pressioni significative sui propri livelli di risorse umane e finanziarie. E questa è una situazione ancora persistente, nonostante dal 2005 si stia dando corso, nella legislazione doganale dell’Ue, a una progressiva introduzione della gestione integrata dei rischi spostando progressivamente l’accento dai sistemi basati sulla documentazione sistematica e sui controlli fisici ai metodi basati sul rischio utilizzando tutti gli strumenti moderni a disposizione (come i criteri di rischio comuni dell’Ue e la condivisione delle informazioni sui rischi). Un particolare problema di finanziamento attiene alle apparecchiature di laboratorio e di rilevamento non intrusivo e in generale a quelle attrezzature più moderne ed efficienti (ad es. scanner a raggi X). A tal proposito, nonostante il programma Customs 2020 non consenta il finanziamento di tali attrezzature, la Commissione ha preannunciato il suo impegno a tenere in considerazione questo aspetto a partire dalla valutazione di impatto che eseguirà in vista del rilancio del programma che avverrà ovviamente nel contesto del futuro quadro finanziario pluriennale.
4. Considerazioni conclusive. – Dalla comunicazione in commento, emerge la volontà chiara della Commissione di rafforzare e approfondire l’Unione doganale. Le vie che l’istituzione presieduta da J.-C. Juncker ha individuato si basano su un mix di soluzioni e ipotesi, tutte comunque da realizzare concretamente dagli Stati membri e dalle istituzioni politiche dell’Ue, Parlamento europeo e Consiglio. Ovviamente in questa prospettiva è fondamentale la volontà politica degli Stati membri di favo-rire una più stretta cooperazione tra le loro autorità doganali, di “parlare” ad una voce sola, di individuare le forme di finanziamento adeguate per sostenere l’attività doganale. E mentre la Commissione e l’Ue in generale discutono di come potenziare questo aspetto nel 2017, quello che sta per entrare sarà anche l’anno decisivo per l’attivazione, da parte del Regno Unito, del meccanismo previsto dall’art. 50 TUE relativo al recesso dall’Unione di uno Stato membro. Unione doganale sempre più stretta e Brexit probabilmente apriranno scenari interessanti anche su questo fronte negoziale. A tal proposito, uno degli scenari percorribili per il Regno Unito quando (e se…) perfezionerà il recesso dall’Ue potrebbe ricalcare il “modello” delle relazioni tra Unione e Turchia che, al netto del percorso di adesione di Ankara, dal 1996 vede attiva un’unione doganale, per cui non esistono tariffe o limitazioni all’esportazione di prodotti turchi negli Stati membri dell’Ue, mentre vengono applicate dalla Turchia le tariffe Ue all’importazione di prodotti provenienti fuori dall’Unione. Peraltro già dal 2015 le due parti hanno avviato un percorso comune per giungere all’ampliamento dell’unione doganale ai servizi, agli appalti pubblici e ai prodotti agricoli.
Luigi D’Ettorre
