1. Considerazioni introduttive: le premesse del Consiglio europeo del marzo 2017. – Il 9 e 10 marzo si è tenuto un importante Consiglio europeo che è arrivato in una situazione dell’Unione europea molto complessa. Il 1° marzo la Commissione ha presentato il libro bianco sul futuro dell’Europa (COM(2017)2025) in cui aveva prospettato cinque scenari. Semplificando: andare avanti su questa strada, approfondire solo il mercato unico, gli Stati che vogliono fare di più lo facciano, fare meno ma meglio, fare di più tutti insieme. Da diverse parti sono state rimproverate due cose alla Commissione presieduta da J.-P. Juncker. La prima, che la Commissione non è un organo burocratico o tecnico che presenta delle opzioni che devono essere selezionate da altri organi, ma la Commissione è un’istituzione politica che è tenuta ad adottare nella maniera più chiara possibile delle decisioni politiche che poi eventualmente dovranno essere accettate, emendate o rigettare dalle altre istituzioni politiche e evidentemente dagli Stati membri. Il secondo rimprovero ha riguardato la mancanza di coraggio della Commissione almeno nell’esplicitare la propria preferenza rispetto ai cinque scenari.
Benché comprensibili le critiche mosse all’“Esecutivo Juncker” – riassunte con pochi giri di parole da Gianni Pittella che si è rivolto al presidente della Commissione definendolo “Ponzio Pilato” [1] – queste rimostranze sembrano abbastanza pretestuose e piuttosto frutto della rottura di quella grande coalizione che sosteneva Juncker e che vedeva proprio nell’eurogruppo dei Socialisti e dei Democratici una pedina importante. Infatti per almeno due motivi sembra opportuna o quantomeno poco disdicevole la scelta della Commissione di presentare un libro bianco sul futuro dell’Europa e non imporre una sua direzione strategica: il primo motivo è che in questo modo è possibile ora aprire una fase di confronto e di dibattito politico e pubblico tra le istituzioni, gli Stati membri, la società civile e tutti gli stakeholders europei interessati, che preveda anche delle apposite consultazioni; il secondo motivo è che tutto sommato la preferenza della Commissione rispetto allo scenario che l’Unione dovrebbe prendere è abbastanza chiara e ricade sul quinto scenario, quello attinente a una maggiore integrazione dell’Ue in tutti i settori per andare avanti tutti insieme in direzione di una Europa “quasi-federale”, certamente a trazione sopranazionale-comunitaria, piuttosto che intergovernativa.Ma lo sfondo in cui si è tenuto il Consiglio europeo in parola è stato determinato anche dal Vertice dei quattro capi di Stato e di governo tenutosi a Versailles con protagonisti François Hollande (Francia), Angela Merkel (Germania), Paolo Gentiloni (Italia) e Mariano Rajoy (Spagna). Un formato particolare ma non casuale naturalmente, che infatti ha restituito una rappresentazione plastica di cos’è diventata l’Unione in questa fase storica: un’organizzazione internazionale à la carte che vede la composizione e la scomposizione di gruppi di Stati a seconda della questione o della materia da affrontare. E infatti i “quattro di Versailles” [2], in un summit tutto sommato inutile e privo di risultati concreti (si potrebbe esclamare «Per fortuna!»), hanno espresso la necessità di formalizzare una Unione a due (o più) velocità, sostanzialmente mostrando la loro predilezione per il terzo scenario significativamente denominato Those Who Want More Do More.Queste sono le premesse più rilevanti in cui si è innestato il Consiglio europeo del 9-10 marzo 2017 il cui contenuto sarà esaminato nei paragrafi che seguono.
2. Le conclusioni del Consiglio europeo. – Il dibattito e le decisioni adottate dai capi di Stato e di governo dei 28 Stati membri hanno riguardato diversi temi, cioè il lavoro, la crescita e la competitività, la sicurezza e la difesa, l’immigrazione, i Balcani occidentali e l’elezione del suo nuovo presidente. È importante sottolineare che le conclusioni del Consiglio europeo, contrariamente alla stragrande maggioranza dei casi precedenti, non sono state adottate all’unanimità a causa del voto contrario della Polonia, dovuto in primis alla rielezione a presidente dello stesso Consiglio europeo del polacco Donald Tusk. Questo quindi ha comportato una diversa formulazione dell’atto politico finale in quanto per delle conclusioni vere e proprie è necessaria l’unanimità tra tutti i capi di Stato e di governo che compongono il Consiglio europeo. Per questo al posto delle normali “conclusioni del Consiglio europeo” sono state adottate le “conclusioni del presidente del Consiglio europeo”.
Il Consiglio europeo ha innanzitutto evidenziato che il programma di riforma messo in atto da parte dell’Ue e dei suoi Stati membri dopo la crisi del 2008 sta dando i suoi frutti dato che la crescita economica sta interessando tutti gli Stati membri e la prospettiva per il futuro dovrebbe essere incoraggiante, sia per la zona euro, sia per quella delle divise nazionali. Inoltre la disoccupazione è ai minimi dal 2009 (anche se è a un livello ancora troppo alto), lo stato delle finanze pubbliche sta migliorando e gli investimenti, anche se ancora troppo deboli, sono in crescita. Per sostenere questo trend occorre prendere provvedimenti concreti come ad esempio la rapida estensione del Fondo europeo per gli investimenti strategici. In generale per consolidare e migliorare il dato sull’occupazione, la crescita e la competitività occorrono un mercato unico ben funzionante (con la garanzia delle sue quattro libertà), l’attuazione dell’agenda digitale, una base industriale forte e competitiva, un mercato dell’energia funzionante e interconnesso, un settore dei servizi fiorente e la doppia qualità dei prodotti alimentari nel mercato interno tema che, su decisione della Commissione, deve essere affrontato nel forum di alto livello per un migliore funzionamento della filiera alimentare europea. Il Consiglio europeo, poi, ha ribadito la sua fiducia nel commercio internazionale, soprattutto in una fase come questa contraddistinta dalla riemersione di pulsioni protezionistiche, e da una parte ha rilanciato il suo impegno per un sistema commerciale multilaterale aperto e basato su regole chiare e certe con al centro il ruolo svolto dal WTO, dall’altra parte ha rimarcato che l’Ue deve dotarsi necessariamente di strumenti di protezione commerciale compatibili con le regole del WTO per difendere le imprese e i lavoratori europei dalla concorrenza sleale. Per cui a questo punto l’Unione si ritrova in una situazione paradossale in quanto da una parte deve fare i conti con i venti protezionistici e quasi autarchici provenienti dagli Stati Uniti, dall’altra deve fronteggiare la sfida delle pratiche commerciali ritenute sleali messe in atto dalla Cina. Questa chiave di lettura permette di comprendere ancora meglio la strategia dell’Ue rimarcata anche da questo Consiglio europeo di proseguire con decisione tutti i negoziati in corso per concludere accordi commerciali e di libero scambio, tra cui quelli con il MERCOSUR, il Messico e il Giappone, partner terzi rispetto a Washington e Pechino. Infine, il Consiglio europeo ha ribadito la necessità di completare l’Unione bancaria in termini di riduzione e di condivisione dei rischi nel settore finanziario.
Per quanto riguarda il tema cruciale della sicurezza e della difesa, il Consiglio europeo ha sottolineato che l’Europa deve fare di più per proteggere i suoi cittadini e contribuire alla pace e alla stabilità nel suo vicinato, impegnando se del caso ulteriori risorse supplementari. Inoltre ha rimarcato l’importanza di rafforzare la cooperazione con la NATO, ha accolto con favore lo svolgimento di una conferenza ad alto livello sulla sicurezza e la difesa a Praga in programma il 9 giugno 2017 e ha annunciato che ritornerà su tale questione nel mese di giugno di quest’anno per elaborare e fornire ulteriori orientamenti strategici. Infine ha rinnovato l’impegno dell’Ue nel sostenere gli Stati membri nel garantire la sicurezza interna e la lotta al terrorismo. Infine ha invitato il legislatore europeo – Consiglio e Parlamento europeo – a raggiungere un accordo sulla proposta per un Entry and Exit System entro giugno 2017 e ad accelerare i lavori sulla proposta per un sistema europeo di autorizzazione e informazione sui viaggi e ha evidenziato la centralità dell’attuazione della strategia di sicurezza interna dell’Unione europea 2015-2020, ossia l’Agenda europea sulla sicurezza presentata dalla Commissione il 28 aprile 2015 (COM(2015) 185 final).
Con riferimento alla questione immigrazione il Vertice ha ribadito la sua determinazione a sostenere l’attuazione di tutti gli elementi della dichiarazione di Malta elaborata dal Consiglio europeo tenutosi a La Valletta il 3 febbraio di quest’anno e appoggia pienamente il lavoro in tal senso della presidenza del Consiglio, in stretta collaborazione con la Commissione e l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Può essere utile ricordare in questa sede che tale dichiarazione, articolata in nove punti, prevedeva: l’impegno dell’Ue ad agire nel pieno rispetto dei diritti umani, del diritto internazionale e dei valori europei e a garantire un controllo efficace della frontiera esterna e l’interruzione dei flussi illegali, anche confermando l’impegno assunto con la dichiarazione Ue-Turchia e l’appoggio ai paesi della c.d. “rotta balcanica”; l’ulteriore sforzo per ridurre i flussi migratori nel Mediterraneo centrale e fermare il business dei trafficanti di esseri umani, intensificando la cooperazione con la Libia (rectius, con quella parte della Libia riconosciuta dalla Comunità internazionale, mentre nelle altre due zone l’intervento è impossibile) e sostenendone il Governo di Accordo Nazionale. Ma soprattutto la dichiarazione adottata a Malta dava priorità a elementi quali: a) formazione, attrezzature e sostegno per la guardia costiera nazionale libica e le altre agenzie competenti; b) ulteriori sforzi per interrompere il business dei trafficanti attraverso l’azione operativa rafforzata, nell’ambito di un approccio integrato che coinvolga la Libia, altri paesi sulla rotta e i partner internazionali rilevanti e che impegni gli Stati membri, le missioni e operazioni PSDC, l’Europol e la Guardia costiera e di frontiera europea; c) il sostegno, se possibile, allo sviluppo delle comunità locali in Libia, in particolare nelle zone costiere e presso le frontiere terrestri libiche lungo le rotte migratorie, al fine di migliorarne la situazione socioeconomica e rafforzarne la resilienza in quanto comunità di accoglienza; d) cercare di garantire adeguate capacità di accoglienza e condizioni in Libia per i migranti, insieme con l’UNHCR e l’Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM); e) sostenere l’OIM per il potenziamento delle attività di rimpatrio volontario assistito; f) migliorare le campagne di informazione e sensibilizzazione rivolte ai migranti in Libia e nei paesi di origine e di transito, in collaborazione con gli attori locali e le organizzazioni internazionali, soprattutto per contrastare il modello di business dei contrabbandieri; g) contribuire a ridurre la pressione sulle frontiere terrestri della Libia, lavorando sia con le autorità libiche sia con i vicini della Libia; h) tenere traccia dei percorsi alternativi utilizzati dai contrabbandieri, attraverso sforzi di cooperazione con i paesi limitrofi alla Libia; i) sostegno continuativo agli sforzi e alle iniziative dei singoli Stati membri impegnati direttamente con la Libia; j) approfondimento del dialogo e della cooperazione sulla migrazione con tutti i paesi confinanti con la Libia, inclusa una migliore cooperazione operativa con gli Stati membri e la guardia di frontiera e costiera europea per quanto riguarda la prevenzione delle partenze e la gestione dei rimpatri. Il Consiglio europeo de La Valletta, poi, individuava alcuni strumenti di finanziamento di queste azioni. Ad es. il Fondo fiduciario dell’Ue per l’Africa, con una dotazione finanziaria di 1,8 miliardi di EUR dal bilancio dell’Ue e 152 milioni di EUR provenienti da contributi degli Stati membri. Inoltre, per coprire le necessità di finanziamento più urgenti per tutto il 2017 accoglieva con favore la decisione della Commissione di mobilitare, come primo passo, un ulteriore importo di 200 milioni di EUR a favore della c.d. “finestra” per l’Africa settentrionale del Fondo e di accordare la priorità a progetti collegati alla migrazione relativi alla Libia.Per chiudere, i capi di Stato e di governo hanno ricordato che, per quanto riguarda la dimensione interna, rimane un obiettivo condiviso degli Stati membri l’effettiva applicazione dei principi di responsabilità e di solidarietà. Viene da chiedersi perché allora, nonostante questa condivisione, i due principi stentano ad affermarsi nella prassi, concretamente.
Il Consiglio europeo, poi, ha anche affrontato la questione dell’allargamento dell’Ue ai paesi dei Balcani occidentali, ossia Albania, Bosnia-Erzegovina, Kosovo, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Montenegro e Serbia. Significativamente nulla si è detto sull’adesione della Turchia, altro paese da decenni candidato all’adesione e il cui dossier da sempre viene esaminato congiuntamente a quello dei paesi balcanici. La sensazione è che il negoziato con Ankara si sia definitivamente arenato e l’unico rapporto politico-istituzionale che tiene in vita una qualche forma di collaborazione tra Ue e Turchia sia proprio la controversa dichiarazione congiunta del 18 marzo 2016 sulla gestione dei flussi migratori. Tornando ai Balcani occidentali, alla luce delle sfide interne ed esterne che la regione si trova ad affrontare, il Consiglio europeo ha discusso la fragile situazione di quella che è un’area strategica per l’Unione e ha sottolineato l’importanza di insistere sulla strada delle riforme, delle relazioni di buon vicinato e delle iniziative inclusive di cooperazione regionale. Ha accolto con favore i progressi compiuti dai paesi in questione e ha ribadito il suo fermo sostegno alla loro prospettiva europea. Tuttavia è opportuno ricordare che, come stabilito dalla Commissione nella sua strategia di allargamento dell’Unione europea presentata il 10 novembre 2015 (COM(2015) 611 final), prima del 2019 non ci sarà nessuna nuova adesione e comunque il percorso rimane alquanto complicato anche successivamente a questa data [3].
Per chiudere i capi di Stato e di governo hanno rieletto Donald Tusk presidente del Consiglio europeo fino al 30 novembre 2019 (con l’opposizione della Polonia, paese di Tusk) e hanno preso atto della volontà degli Stati dell’Ue parti del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’unione economica e monetaria (noto come fiscal compact) la cui moneta è l’euro di nominare nuovamente Tusk presidente dell’Euro Summit fino al 30 novembre 2019.
3. Considerazioni conclusive. – La riunione del Consiglio europeo del 9-10 marzo 2017, come peraltro troppi altri appuntamenti del genere, non ha fatto altro che ribadire la sostanziale incapacità e impotenza dell’Ue di adottare decisioni fondamentali per i cittadini europei in grado di determinare una svolta nella fase attuale caratterizzata da una evidente stagnazione economica, politica e sociale. Peraltro si è ampliata la frattura tra un gruppo di Stati membri, quelli più influenti politicamente e avanzati economicamente, desiderosi di ufficializzare quello che ormai è già nei fatti, cioè l’Europa a più velocità, in altre parole un’istituzionalizzazione dell’Unione europea à la carte stratificata su base nazionale e un gruppo di Stati membri – in primis il Gruppo di Visegrád – che rigetta questa impostazione. In definitiva, comunque, questo passaggio alla vigilia considerato importante non ha prodotto nulla di sostanziale, se non le canoniche petizioni di principio e la solita dose di retorica.Il prossimo appuntamento è per il 25 marzo quando il Consiglio europeo si riunirà a Roma per celebrare il sessantesimo anniversario dei trattati CEE e EURATOM conclusi nella capitale italiana nel 1957. Vertice in cui quasi sicuramente sarà adottata l’ennesima dichiarazione. Come è facile immaginare sarà un appuntamento ad alto tasso di retorica, ma, visto che le leadership europee saranno in Italia sarebbe utile per loro fare una puntatina anche a Firenze città di Cosimo de’ Medici che, segnalando il pragmatismo e il realismo che a suo dire occorreva esercitare nella conduzione degli affari politici, ebbe a dire “Gli stati non si governano con i paternoster”. Parafrasando Cosimo de’ Medici si potrebbe ricordare ai capi di Stato e di governo europei che l’Unione non si governa con le dichiarazioni.
Luigi D’Ettorre
[1] Dichiarazione rilasciata nella puntata del 5 marzo 2017 a RegionEuropa, rubrica in onda su Rai 3 la domenica mattina e disponibile in streaming al seguente indirizzo: http://regioneuropa.blog.rai.it/.
[2] Cfr. F. DI DARIO, “Ma la gloria non vedo”. Il Libro bianco della Commissione sul futuro dell’Unione e i “quattro di Versailles”
[3] Per un commento alla strategia si consenta di rimandare a L. D’ETTORRE, La Commissione elabora la strategia di allargamento dell’Unione Europea: stato dell’arte e prospettive per i Balcani occidentali e la Turchia
