La Commissione europea ha reso noto, con la Comunicazione [COM(2
017) 592 final], il proprio punto di vista sui prossimi passi da fare per assicurare che l’obiettivo di completare l’Unione bancaria sia raggiunto entro il 2019. La Comunicazione arriva in un momento di nuova tensione (soprattutto in Italia) proprio sul tema vigilanza bancaria. La scelta della BCE di mettere in pubblica consultazione un addendum che rafforza le Linee guida per le banche sui crediti deteriorati (gli ormai arcinoti non performing loans, NPL) è stata oggetto di dure critiche da parte di molti commentatori oltre ad aver agitato non poco l’andamento dei titoli bancari in borsa.
La proposta di innalzare i livelli minimi di accantonamento prudenziale per le (nuove) esposizioni deteriorate porterebbe, secondo i critici, ad una stretta del credito e, conseguentemente, ad un danno per l’intero sistema economico italiano. La mossa della BCE ha addirittura indotto il Presidente del Parlamento europeo Tajani ad un insolito intervento con una lettera al Presidente Draghi affinché vengano coinvolti i co-legislatori nel processo decisionale.Com’è noto, l’Unione bancaria indica quel processo politico che si è avviato nel 2012, con l’inasprirsi della crisi dei debiti sovrani, e che si fonda su tre pilastri: un meccanismo di vigilanza unico; un meccanismo unico di risoluzione delle banche in crisi; un sistema europeo di assicurazione dei depositi. Mentre i primi due pilastri sono stati messi in piedi, così non è per l’ultimo, nonostante la proposta della Commissione sul sistema EDIS sia in discussione dal novembre 2015 [COM(2015) 586 final]. In realtà, a questi tre pilastri si aggiungono altre proposte di miglioramento che sono state avanzate in questi anni e che si pongono nel contesto di altri documenti strategici come il Rapporto dei cinque Presidenti sul completamento dell’UEM, il Reflection Paper sull’approfondimento dell’UEM e la Roadmap del Consiglio sul completamento dell’Unione bancaria.Nella Comunicazione sono individuati essenzialmente cinque ambiti di intervento. Anzitutto, per quanto attiene alla riduzione del rischio, la Commissione ritiene che l’approvazione delle misure avanzate dalla stessa nel novembre 2016, attualmente discusse da Consiglio e Parlamento, porterebbe, oltre al recepimento di standard elaborati a livello internazionale, al superamento di alcune criticità riscontrate nell’assetto regolativo in materia di requisiti patrimoniali nel settore bancario, sorveglianza e risoluzione degli enti creditizi.In secondo luogo, la Commissione esorta i co-legislatori ad avanzare nel negoziato sul terzo pilastro dell’Unione bancaria ossia l’EDIS. In questo modo, prosegue la Commissione, una maggiore tutela dei depositi garantirebbe un miglior funzionamento del mercato interno. La proposta si fonda sull’idea di un trasferimento graduale di risorse ad un fondo europeo ed una gestione maggiormente coordinata degli eventi di crisi. Essa incontra tuttavia resistenze in seno a Parlamento e Consiglio soprattutto perché, secondo alcuni, traghetta verso una eccessiva condivisione del rischio aprendo la strada a fenomeni di azzardo morale. Per questo motivo, la Commissione “suggerisce” alcuni emendamenti che potrebbero favorire l’approvazione della proposta nel corso del 2018, come una più graduale transizione verso il sistema comune o, ad esempio, prevendendo che l’intervento dell’EDIS sia, in una prima fase, sussidiario rispetto ai sistemi di assicurazione nazionali. Inoltre, si avanza la proposta di “contingentare” il passaggio dalla prima fase (detta di “riassicurazione” dei sistemi di garanzia nazionali) alla seconda fase di coassicurazione a delle condizioni (ad esempio il livello di NPL) e condizionare la stessa permanenza nel sistema di coassicurazione e, successivamente, di assicurazione completa al rispetto di requisiti precisi.Il terzo aspetto considerato dalla Comunicazione è quello del sostegno finanziario (o, per comprendere più precisamente di cosa si sta parlando fiscal backstop) ossia, in sostanza, il supporto di ultima istanza del governo (che, nel caso dell’Unione, non c’è e ciò è buona parte del problema) alle crisi del sistema bancario, rafforzando la credibilità del già istituito Fondo di risoluzione unico. Si tratta di uno dei temi più discussi dall’inizio della crisi poiché è tra i più problematici sotto il profilo della compatibilità con i Trattati. La Commissione rimarca la necessità che si arrivi ad un accordo entro la fine del 2018 e che si sta lavorando per fare in modo che il MES, anche solo temporaneamente, svolga la funzione di supporto finanziario per le crisi del sistema bancario (la questione è discussa da anni).In quarto luogo, la Commissione torna sulla vexata qæstio dei crediti deteriorati o NPL, ricostruendo anzitutto il quadro degli attori coinvolti e delle azioni intraprese, non solo dalla Commissione, per la gestione e la riduzione delle esposizioni deteriorate. In primo luogo, questo è stato fatto attraverso l’assistenza della Commissione agli Stati membri nella ricerca di soluzioni compatibili con la disciplina sugli aiuti di stato. Secondariamente, la Commissione ha avanzato proposte agli Stati membri nell’ambito del semestre di coordinamento delle politiche economiche. In terzo luogo, viene messo in risalto il ruolo delle autorità di supervisione nel corso degli ultimi anni rispetto al tema. Ad ogni modo, la Commissione sottolinea l’importanza di arrivare ad un accordo sulla proposta di ristrutturazione preventiva delle imprese [COM(2016) 723 final] che porterebbe a significativi miglioramenti nella gestione dei crediti deteriorati. Inoltre, essa si impegna a mettere in campo nuove misure per dare attuazione al Piano d’azione del Consiglio sui NPL del luglio 2017. Da notare che la Commissione, fornendo velatamente il proprio punto di vista sulla polemica Tajani – BCE, rileva come un’interpretazione delle disposizioni rilevanti in materia (la Direttiva sui requisiti patrimoniali e il Regolamento SSM) conferisca alla BCE, nell’esercizio del suo mandato di vigilanza, la possibilità di incidere sui necessari aggiustamenti che le banche devono attuare in caso di esposizioni deteriorate.Infine, la Commissione apre un nuovo (ma non troppo), interessante fronte: i sovereign bond backed securities (SBBS). In questa sede, è impossibile sintetizzare con esaustività la natura e le funzioni di questo complesso strumento che è allo studio del Comitato europeo per il rischio sistemico dal 2016. Esso è stato accostato a titoli del debito europei ma, in realtà, appare come un’operazione di cartolarizzazione dei titoli sovrani avente l’obiettivo generale di spezzare il c.d. diabolic loop tra rischio sovrano e rischio di credito e quindi garantire maggiore stabilità al sistema finanziario nel suo complesso.In conclusione, la Comunicazione tenta di rivitalizzare un processo che si sta rivelando troppo lento rispetto alle aspettative. Inoltre, sono state messe sul piatto nuove proposte che, in un momento successivo, verranno dettagliate e troveranno maggiore consistenza. Particolarmente interessanti sono le questioni connesse a NPL e SBBS che hanno fatto e faranno certamente discutere. Per quanto riguarda l’EDIS, la Commissione sta sostanzialmente cercando di facilitare l’approvazione della proposta in discussione, suggerendo una rimodulazione che dell’EDIS per scongiurare il rischio che la proposta naufraghi nel mare di emendamenti e veti posti da Consiglio e Parlamento ma che, al contempo, rischia di rivelarsi un compromesso al ribasso e compromettere eccessivamente la funzionalità stessa dell’istituto.
Federico Di Dario
