L’UEM torna ad essere il banco di prova dell’integrazione europea: una prima analisi delle proposte della Commissione su Fondo monetario europeo, Ministro europeo delle finanze e incorporazione del Fiscal Compact.

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1. Introduzione. Proprio nel momento in cui il dibattito sul completamento dell’Unione economica e monetaria sembrava essersi sopito e si era fatta meno incombente, sull’onda di una fragile ripresa economica, l’esigenza di procedere verso una maggiore integrazione, la Commissione è tornata a scuotere gli animi (e soprattutto i governi degli Stati membri) con diverse proposte, di cui certamente si discuterà nei prossimi mesi. In tutto, i documenti presentati dalla Commissione sono sette, quattro dei quali sono iniziative legislative mentre tre sono di carattere politico e interpretativo. Le misure erano in un certo modo annunciate sia dal Rapporto dei cinque Presidenti che dal Documento di Riflessione sul futuro dell’Unione economica e monetaria. Tuttavia, le questioni giuridiche e politiche aperte dalle proposte della Commissione sono numerose e bisognerà anzitutto comprendere come reagiranno le istituzioni intergovernative e i singoli Stati membri di fronte ad esse.

Per avere una visione di insieme delle proposte presentate si può fare riferimento alla Comunicazione dal titolo Ulteriori passi per completare l’Unione economica e monetaria: una roadmap, COM(2017) 821 final. Se si guarda all’alluvionale, spesso contraddittorio e incomprensibile, apparato giuridico che governa l’UEM, va dato atto che, per la prima volta dallo scoppio della crisi, emerge una visione chiara e, soprattutto, concreta del futuro dell’UEM. Infatti, si è riusciti, non senza immane fatica, a passare dalla noiosa astrattezza dei documenti celebrativi (come la Dichiarazione di Roma) alla concretezza delle proposte giuridiche. Questo è già moltissimo. Ad ogni modo, la Comunicazione fa leva su unità, efficienza e responsabilità democratica quali principi ispiratori delle riforme proposte, che passiamo a considerare singolarmente.

2. Il Fondo monetario europeo (FME). La proposta di regolamento del Consiglio che istituisce un Fondo monetario europeo è contenuta nella COM(2017)827 final. Il documento è molto articolato e non può che analizzarsi succintamente. Si tratta, in breve, di “internalizzare” la gestione dell’emergenza finanziaria, demandata attualmente al Meccanismo europeo di stabilità (MES), istituito tramite un accordo internazionale del 2012, esterno al diritto dell’Unione. Il ricorso ad un trattato internazionale si era giustificato per la mancanza di una base giuridica chiara nel TFUE che desse all’Unione la competenza di istituire un meccanismo permanente per garantire l’assistenza finanziaria. Infatti, come chiarito dalla Corte di giustizia nel caso Pringle, l’art. 122 TFUE avrebbe potuto servire solo per l’istituzione di uno strumento temporaneo e con capacità limitate. Inoltre, la revisione semplificata dell’art. 136 TFUE, che ha sancito la possibilità degli Stati membri la cui moneta è l’euro di “istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme”, veniva considerata dalla Corte come meramente “confermativa” del potere degli Stati stessi di dotarsi di uno strumento permanente di assistenza finanziaria. Questa modifica infatti non ha creato “alcuna base giuridica che consenta all’Unione di avviare un’azione che non era possibile prima dell’entrata in vigore della modifica del Trattato FUE” (v. par. 73). In questo stretto cunicolo, la Commissione ha sfruttato l’unico margine disponibile per riportare il MES nell’orbita del diritto dell’Unione ossia la clausola di flessibilità di cui all’art. 352 TFUE. L’utilizzo della clausola di flessibilità era stato incidentalmente suggerito dalla Corte di giustizia sempre nella sentenza Pringle. Vi sono ottime ragioni per “internalizzare” il MES. Oltre alla circostanza evidente che demandare la gestione delle crisi dell’area euro ad un accordo internazionale disancorato dall’Unione europea è di per sé un fattore di fragilità e debolezza per l’ordinamento europeo, la Commissione sottolinea come l’attuale quadro può nuocere “al rispetto dei diritti fondamentali e al principio di legittimazione democratica”. Peraltro, proprio sulla legittimazione democratica, la Comunicazione, in previsione delle scontate obiezioni che arriveranno soprattutto dalla Germania, specifica che il futuro FME non intaccherà in alcun modo la responsabilità dei governi nei confronti dei parlamenti nazionali. Nel concreto il FME si fonderà su due atti: un regolamento del Consiglio ex art. 352 TFUE ed un accordo tra gli Stati membri dell’euro che servirà a trasferire i fondi dal MES alla nuova entità. Rimane quindi un inevitabile e residuale sostrato intergovernativo che lascia alla sovranità degli Stati la decisione sulla questione più rilevante: il trasferimento delle risorse. Tuttavia, l’organizzazione ed il funzionamento del FME sono il frutto di un adattamento dell’attuale quadro giuridico del MES per renderlo compatibile con il diritto dell’Unione. Se il nuovo FME riflette perlopiù il MES, ci sono alcuni, rilevantissimi elementi di novità: anzitutto, esso fungerà da backstop per l’Unione bancaria e quindi rafforzerà la capacità finanziaria del Meccanismo di risoluzione unico (tramite linee di credito e strumenti di garanzia); in secondo luogo, si prevedono meccanismi decisionali più rapidi in situazioni determinate tramite una maggioranza qualificata rafforzata (e non l’unanimità); terzo, e questo ci sembra il punto più interessante, si prevede la possibilità di sviluppare nuovi strumenti finanziari e creare sinergie con il bilancio dell’Unione. Il FME potrà quindi evolversi sino a comprendere una funzione di stabilizzazione per gli shock asimmetrici dell’area euro. In una logica di sussidiarietà, qualora gli stabilizzatori automatici statali dovessero fallire, potrà intervenire il Fondo e fungere da stabilizzatore. Questa funzione verrà sviluppata ricorrendo di volta in volta all’art. 352 TFUE con cui si conferiranno “compiti aggiuntivi” al FME.
Vale la pena, a questo punto, soffermarsi sulla clausola di flessibilità. Questa consente al Consiglio di adottare all’unanimità le disposizioni appropriate “se un’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine”. La Corte di giustizia, nel parere 2/94 sull’adesione della Comunità alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ha posto due condizioni all’utilizzo di tale clausola: non vi deve essere una base giuridica alternativa per raggiungere l’obiettivo; non si può utilizzare l’art. 352 TFUE per eludere una revisione dei Trattati, il che vuol dire che la competenza dell’Unione deve sussistere nel momento in cui si ricorre alla clausola di flessibilità. Peraltro, si segnala che in alcuni casi (come, ad esempio, nel caso tedesco in ragione di quanto stabilito dalla Corte costituzionale tedesca nella sentenza Lisbona) i Parlamenti nazionali dovranno esprimersi comunque per approvare il ricorso alla clausola di flessibilità e quindi il vantaggio pratico di ricorrere all’art. 352 TFUE sarebbe fortemente attenuato.
In merito alla clausola di flessibilità i problemi che si possono intravedere sono diversi. In primo luogo, “l’obiettivo di cui ai trattati” che si intende realizzare. La Commissione ritiene che esista un obiettivo di assicurare la “stabilità finanziaria della zona euro” sancito dall’art. 136, par. 3 TFUE e dal secondo considerando del Trattato sul MES. La stabilità finanziaria tuttavia è, per così dire, un obiettivo sopraggiunto e non costitutivo dell’UEM. La struttura dell’UEM è stata infatti costruita sul presupposto che la stabilità monetaria (la bassa inflazione) avrebbe assicurato la stabilità finanziaria, presupposto che i fatti si sono incaricati di smentire. La crisi ha quindi favorito l’emergere di un principio concorrente rispetto alla stabilità monetaria. Non vi sono dubbi che la stabilità finanziaria della zona euro sia, nei fatti, un obiettivo prioritario dell’azione dell’Unione ma i riferimenti giuridici sono ancora molto deboli e scarni. L’accordo sul MES è una fonte aliena al diritto dell’Unione e quindi non soddisfa il requisito dell’art. 352 TFUE. Rispetto al riferimento all’art. 136, par. 3, TFUE, il principale problema è che esso è il frutto di una revisione semplificata che, come tale, può incidere soltanto sulla parte III del TFUE. Ora, se si legge la Dichiarazione 41 relativa all’art. 352 TFUE, che ha una formulazione alquanto nebulosa, emerge che gli obiettivi di cui ai Trattati sono quelli individuati (peraltro non tutti) dall’art. 3 TUE. Può quindi farsi riferimento ad un obiettivo che si trova nella parte III del TFUE e che è stato aggiunto mediante una revisione semplificata? O, per aggiungere un nuovo obiettivo all’azione dell’Unione, occorre(va) una revisione ordinaria? La Commissione tenta di percorrere una strada (forse l’unica possibile) nel considerando (15) della proposta di regolamento: la stabilità finanziaria della zona euro come obiettivo implicitamente ricavabile dai paragrafi 3 e 4 dell’art. 3 TUE.
Il secondo problema è che l’art. 352 non può essere utilizzato per sovvertire il principio di attribuzione delle competenze. In questo caso infatti si eluderebbe la necessità di modificare i Trattati. Tutto si giocherà quindi nel comprendere quanto la nuova struttura organizzativa del FME possa incidere sulla competenza dell’Unione in materia di politica economica. Ad una prima lettura dell’allegato alla proposta di regolamento, contenente appunto una bozza di Statuto del FME, la struttura istituzionale ricalca essenzialmente quella prevista dall’accordo sul MES (le decisioni più rilevanti sono prese dal Consiglio dei governatori in cui siedono i rappresentanti dei governi degli Stati membri). Non vi è quindi alcuno stravolgimento dell’attuale processo di decision-making: piuttosto, è la proposta di regolamento a prevedere un coinvolgimento del Consiglio che dovrà approvare le decisioni prese dagli organi del FME. Si tenta poi di “responsabilizzare” il Fondo di fronte a Consiglio, Parlamento europeo e Parlamenti nazionali anche mediante un dialogo confidenziale tra Direttore del Fondo e Commissioni competenti del Parlamento europeo. Sicuramente questi aspetti potranno subire emendamenti consistenti in corso di approvazione.
Il terzo problema è quello della differenziazione. L’art. 352 TFUE non è uno strumento concepito per promuovere un’integrazione differenziata. Tuttavia, il FME è uno strumento volto ad assicurare la stabilità finanziaria della sola zona euro e ciò si riflette nelle sue funzioni, nell’organizzazione e nelle procedure decisionali. Questo per due motivi: il primo è che gli Stati che non adottano l’euro hanno già uno strumento di gestione delle crisi (il concorso reciproco) che si è rivelato molto efficace; il secondo è che il coinvolgimento di tutti gli Stati membri nelle procedure decisionali ingolferebbe eccessivamente il nuovo meccanismo. Tant’è che la partecipazione attiva al FME da parte degli Stati membri che non adottano l’euro è prevista in via eccezionale (ad esempio, si v. l’art. 22, par. 5 della bozza di Statuto). Per il resto, all’interno del FME gli Stati che non adottano l’euro possono essere invitati a partecipare alle riunioni del Consiglio dei governatori come osservatori. Nella proposta di regolamento ciò si riflette nell’art. 3, par. 4, in cui si prevede la sospensione dei voti riferiti agli Stati che non adottano l’euro in sede di approvazione del Consiglio delle decisioni prese in seno al FME.
Ci sono poi disposizioni della bozza di Statuto che faranno sicuramente discutere. Un esempio è la possibilità di ricapitalizzazione diretta delle istituzioni finanziarie da parte del FME. Finora, i fondi del MES sono stati utilizzati per ricapitalizzare le istituzioni finanziarie ma in via indiretta (come nel caso spagnolo) cioè per il tramite degli Stati membri. Altra questione che meriterebbe un’analisi approfondita è il nesso tra FME e Unione bancaria e, in particolare, la Parte V della bozza di Statuto dedicata al “Supporto al Meccanismo di risoluzione unico”.

3. La c.d. incorporazione del Fiscal Compact nel diritto dell’Unione. La seconda linea di intervento della Commissione è l’integrazione del Fiscal Compact nel diritto dell’Unione [COM(2017) 824 final]. Il termine Fiscal Compact è utilizzato per indicare metonimicamente il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’UEM (TSCG) entrato in vigore nel 2013. Questo è un accordo internazionale voluto fortemente da alcuni Stati come contropartita del MES per rafforzare il principio di responsabilità fiscale e vincolare maggiormente gli Stati membri alla regola del pareggio di bilancio strutturale. Sull’altare del principio di responsabilità fiscale si è tuttavia sacrificata la credibilità del braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita ossia di quel complesso di norme di diritto dell’Unione che già prevedevano la maggior parte delle regole poi previste dal Fiscal Compact. D’altronde, la stragrande maggioranza della dottrina ha colto la natura essenzialmente politico-elettorale dell’Accordo, concepito più per rispondere alle preoccupazioni di qualche risparmiatore bavarese che per l’esigenza reale di innovare l’ordinamento dell’Unione. In ogni caso, l’art. 16 ha previsto che a cinque anni dall’entrata in vigore dell’Accordo venissero prese le misure necessarie per “incorporare il contenuto del presente trattato nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea”. Da notare che la parola “contenuto” è la traduzione del termine substance che rende molto meglio l’idea dell’impegno (di natura meramente politica) contenuto all’art. 16. Non si tratta, cioè, di replicare il testo sic et simpliciter ma, anche “sulla base di una valutazione dell’esperienza maturata in sede di attuazione”, di coglierne gli elementi effettivamente innovativi rispetto al Patto di stabilità e riportarli sotto l’egida del diritto dell’Unione. Con riferimento alla proposta della Commissione, è da apprezzare quantomeno la scelta di proporre una direttiva e di non aver scomodato l’art. 48 TUE per incorporare il Fiscal Compact. Nella “sostanza” quali sono gli elementi da incorporare? Bisogna premettere che molti Stati membri (come l’Italia) avevano dato seguito all’impegno (di natura politica) previsto all’art. 3, par. 2, di attuare la regola del pareggio di bilancio strutturale rafforzato “tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale”. La Commissione anche a seguito del Two Pack, che ha già assimilato alcuni elementi dell’Accordo, individua il solo art. 3 del Trattato, laddove prevede un rafforzamento della regola del pareggio di bilancio strutturale (OMT) rispetto a quanto previsto dal braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita (a meno che il rapporto debito/PIL sia significativamente inferiore al 60%) dotato di un meccanismo di correzione di un meccanismo di correzione automatico in caso di deviazione dall’OMT o dal percorso di aggiustamento dell’OMT (si v. l’art. 3 della proposta di direttiva). Senza entrare nel dettaglio delle singole disposizioni, la Commissione ha cercato di formulare un testo di compromesso, che pone obblighi di natura essenzialmente procedurale nella formulazione dei quadri di bilancio statali. L’obbligo che, ad una prima lettura, sembra più intrusivo è quello di indicare, nel momento in cui un governo entra in carica in uno Stato membro, una previsione dell’andamento della spesa pubblica, al netto delle misure discrezionali, per il periodo in cui eserciterà l’incarico. La Commissione sottolinea come per incorporare alcune disposizioni del Fiscal Compact sarebbe servita una revisione dei Trattati. Probabilmente, il riferimento va alla regola della riduzione al ritmo medio del ventesimo del rapporto debito/PIL qualora questo superi il 60% (art. 4 dell’Accordo). Di questa disposizione non vi è traccia nella proposta di direttiva. All’opposto, dal testo della Comunicazione traspare un certo scetticismo della Commissione nei confronti di un approccio che cali dall’alto regole troppo rigide sulla riduzione dei deficit eccessivi e che vada a diminuire la già limitata flessibilità contenuta nel Patto di stabilità e crescita per far fronte a riforme strutturali, fasi congiunturali del ciclo economico ed investimenti. Il problema è che un simile testo di compromesso va contro le due ragioni di fondo della proposta: semplificare il quadro evitando duplicazioni; abbandonare l’approccio intergovernativo. Infatti, dalla lettura di alcuni considerando della proposta emerge che l’Accordo, nei fatti, rimarrà in piedi a fianco del diritto dell’Unione e che alcuni obblighi previsti dallo stesso continueranno ad applicarsi (anche in questo caso, si tratta di obblighi procedurali). Quindi di duplicazione si tratta. Ovviamente, non si punta il dito contro la Commissione che fa quello che può nel cercare di superare le profonde divisioni politiche degli Stati membri. Ad ogni modo, i singoli Stati potranno ben recedere dal TSCG. Sul punto, la vera novità non è contenuta nella Comunicazione sul Fiscal Compact ma nella bozza di Statuto del FME. Infatti, mentre il Trattato MES condizionava l’erogazione di assistenza finanziaria all’avvenuta ratifica del TSCG, nulla dice in proposito la bozza di Statuto. Insomma, viene a mancare uno dei benefici (forse l’unico) derivanti dall’adesione all’Accordo.

4. Il Ministro europeo dell’economia e delle finanze. La COM(2017) 823 final è dedicata invece ad un tema molto discusso negli ultimi anni: il Ministro delle finanze europeo. La diatriba nasce dal fatto che se tutti, a prima vista, concordano sulla necessità di accentrare maggiormente il processo decisionale, ci sono visioni diverse sulle funzioni di una simile figura. Nel c.d. testamento europeo di Schäuble, ad esempio, questa figura dovrebbe essere esterna rispetto al quadro giuridico dell’Unione e divenire il decisore ultimo sulle politiche di bilancio degli Stati membri e sulla concessione di assistenza finanziaria attraverso il MES. La Commissione ha, saggiamente, optato per un altro percorso. La Comunicazione infatti non è una iniziativa legislativa ma ha carattere orientativo. Essa identifica quali potrebbero essere le funzioni di una figura simile nell’ambito del quadro giuridico attuale: all’interno cioè di un contesto asimmetrico, in cui la politica monetaria è centralizzata mentre le politiche economiche sono decentrate. Il superamento definitivo di questa asimmetria non può che avvenire per via di una riforma dei Trattati che rimoduli profondamente le competenze dell’Unione in materia di politica economica, occupazionale, industriale etc. Tuttavia, un Ministro dell’economia e delle finanze europeo potrebbe promuovere l’interesse generale dell’area euro a livello globale, supervisionare il rispetto delle regole non solo di bilancio ma anche in materia economica ed occupazionale, determinare la politica fiscale dell’area euro a supporto della politica monetaria, favorire l’utilizzo ottimale delle risorse finanziarie europee per raggiungere obiettivi comuni. È bene tenere presente che, nella prassi del semestre di coordinamento delle politiche economiche, la Commissione sta già svolgendo, in via di fatto, molte delle funzioni elencate, ad esempio indicando quale dovrebbe essere l’orientamento di bilancio complessivo della zona euro o esortando gli Stati ad adottare politiche simmetriche e convergenti. Come giustamente sottolineato dalla Comunicazione, la Commissione sta già agendo da promotore dell’interesse generale dell’Unione a Trattati invariati. Non occorrono, pertanto, mirabolanti riforme ma solo un adattamento del quadro istituzionale attuale. Sotto questo profilo, la Commissione propone di assommare in un’unica figura la carica di Presidente dell’Eurogruppo, di Vice-Presidente della Commissione e di Presidente del Consiglio dei governatori del futuro FME. In quanto membro della Commissione, la figura sarà anche responsabile di fronte al Parlamento europeo. Ciò sarà possibile facendo in modo che la carica di Presidente dell’Eurogruppo sia mantenuta per tutta la durata del mandato della Commissione.

5. Le misure su convergenza, stabilizzazione e riforme strutturali. Si tratta di proposte che possono apparire, a prima vista, residuali ma che sono le più importanti se si guarda ad uno sviluppo progressivo dell’UEM. La locuzione “riforme strutturali”, benché goda di scarsa fortuna perché spesso associata a tagli della spesa, liberalizzazioni, privatizzazioni, insomma, a politiche nazionali deflattive, è andato assumendo, nella recente prassi della Commissione, un diverso significato. La Commissione la utilizza sempre di più per indicare quelle misure, di carattere nazionale, che garantiscano convergenza e simmetria delle politiche statali. In alcuni contesti, queste misure possono avere carattere deflattivo e restrittivo (principalmente nei Paesi che registrano un deficit delle partite correnti), in altri, carattere inflattivo ed espansivo (principalmente nei Paesi in surplus che hanno raggiunto l’OMT specifico). Si tratta quindi del grimaldello che serve all’Unione per indirizzare le politiche statali e renderle coerenti per rafforzare la stabilità e la crescita dell’area euro. La Commissione riconosce ormai che politiche indiscriminatamente restrittive per il raggiungimento di obiettivi di bilancio positivi sono dannose per la crescita e possono esacerbare gli squilibri macroeconomici. Supportare le riforme strutturali vuol dire, quindi, indirizzare le politiche statali e renderle simmetriche.
Non si entrerà nei dettagli delle due Comunicazioni che mirano a riformare ed aumentare le risorse disponibili per il Programma di supporto alle riforme strutturali [COM(2017) 825 final e COM(2017) 826 final]. Occorre invece soffermarsi sulla COM(2017) 822 che si occupa di nuovi strumenti di bilancio per assicurare la stabilità dell’area euro nel contesto dell’Unione. L’elemento sicuramente più interessante è quello relativo allo sviluppo di una funzione di stabilizzazione all’interno dell’area euro in caso di shock asimmetrici. Il discorso è connesso alla accennata possibilità che una simile funzione si sviluppi in seno o al di fuori del FME. Ciò che emerge dalla lettura del documento, di natura programmatica, è che l’intervento della funzione di stabilizzazione dovrebbe avvenire in via sussidiaria ossia dopo aver fatto pieno uso delle leve fiscali e degli stabilizzatori automatici di matrice statale ed avrebbe la prioritaria finalità di evitare un crollo degli investimenti nel Paese colpito.
Il quadro che dovrebbe emergere sarebbe quindi di questo tipo: la convergenza e la simmetria delle politiche sarebbe demandata primariamente agli Stati membri attraverso il processo di coordinamento delle politiche economiche sotto l’indirizzo di un Ministro delle finanze europeo in grado di orientare gli Stati verso una crescita equilibrata ed evitando l’emergere di squilibri macroeconomici; gli Stati possono prevenire l’emergere di squilibri ricorrendo alla flessibilità prevista dal Patto di stabilità e crescita in caso di riforme strutturali; le riforme strutturali sono supportate dall’Unione anche mediante supporto tecnico e crescente supporto finanziario; in caso di crisi, saranno attivati gli stabilizzatori automatici e, in via sussidiaria, la funzione di stabilizzazione europea.

6. Conclusioni. Le iniziative della Commissione mettono gli Stati membri di fronte alla responsabilità ed al peso della scelta di accettare un compromesso, magari non rispondente alle loro aspettative, o rinunciare definitivamente all’integrazione. Non si tratta, sicuramente, di una rivoluzione copernicana ma di riforme intermedie, per molti aspetti imperfette, che dovrebbero favorire la costruzione di un maggiore consenso tra gli Stati per una futura revisione dei Trattati. Va comunque dato atto alla Commissione di mostrarsi sempre più consapevole del proprio ruolo. In particolare, la recente prassi suggerisce come essa sia riuscita, sfruttando la propria discrezionalità nel semestre di coordinamento delle politiche economiche, a fungere da catalizzatore delle politiche economiche dell’area euro, suggerendo, ad esempio, la necessità di politiche espansive da parte di alcuni Stati membri. In questo modo, essa è divenuta il candidato naturale per ospitare un Ministro delle finanze europeo che svolga plurime funzioni, tra cui quella di indirizzare le politiche economiche verso la crescita e l’occupazione e non solo la stabilità dei prezzi.

Federico Di Dario

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