Un commento alla Proposta strategica dell’Italia per il futuro dell’Unione Europea (03.03.2016)

1. La crisi interminabile dell’Unione europea – Dallo scoppio della crisi greca sono passati ormai quasi sei anni. I primi commenti alle misure adottate in risposta alla crisi dei debiti sovrani, che pian piano dalla Grecia andava allargandosi a diversi Stati membri dell’Eurozona, esprimevano entusiasmo verso la prolifica attività normativa europea. Per sommi capi, si è assistito all’adozione di numerosi atti, volti, da un lato, a garantire assistenza finanziaria ai Paesi in difficoltà (prima EFSF ed EFSM poi Trattato istitutivo del MES), dall’altro, a rafforzare la sorveglianza macroeconomica a livello centrale (Six Pack, Fiscal Compact, Two Pack). Secondo alcuni autori, tali misure hanno rappresentato l’indice di una nuova stagione dell’integrazione europea che avrebbe condotto al definitivo rafforzamento dei legami tra gli Stati membri ed all’approdo all’Unione politica. Oggi l’entusiasmo è scemato quasi completamente. L’intricato apparato di regole adottate dal 2010 in poi non ha mostrato benefici significativi se non un continuo ed estenuante dibattito sulla loro interpretazione ed applicazione. Anche le misure straordinarie della BCE, se sono servite in un primo momento a stabilizzare i mercati finanziari, si sono dimostrate insufficienti a stimolare adeguatamente la crescita economica ed a riportare l’inflazione ad un livello sostenibile, in grado di rendere sopportabile il costo del debito.
Alla crisi economica si sono aggiunte altre crisi dalla dimensione europea che l’Unione sembra tuttavia incapace di gestire: dalla crisi dei rifugiati, connessa all’inadeguatezza dell’azione esterna dell’Unione e alla intrinseca debolezza della PESC, alla violazione dei valori fondamentali da parte di alcuni Stati membri, insensibili ai richiami continui della Commissione europea e del Parlamento europeo. Il 2016 si è poi aperto con una nuova instabilità sui mercati finanziari che rischia di minare le già fragili prospettive di crescita dell’area europea. Questa volta, inoltre, la BCE ha le armi spuntate nei confronti di una crisi di fiducia che si indirizza soprattutto verso il settore bancario.
In questo scenario, sembra prevalere un’impasse che ha un costo politico elevato per molti governi. Dopo una stagione improntata all’ottimismo, anche il Governo italiano ha iniziato a mostrare un certo disincanto rispetto alle prospettive di crescita, imputando la responsabilità della stagnazione alle scelte di fondo adottate dall’Unione dal 2010 ad oggi. In un crescendo di accuse, il Governo, nella persona del Presidente del Consiglio, è arrivato a sostenere che «i Paesi che sono cresciuti in Europa lo hanno fatto soltanto perché hanno violato in modo macroscopico le regole del deficit» (si veda La UE sbaglia, di sola austerity si muore, disponibile su www.repubblica.it). Alle critiche, il Governo accompagna ora una proposta di riforma della “politica europea” – così la definisce il documento – la cui analisi sarà oggetto del presente contributo.

2. Il dibattito recente sul Ministro del Tesoro europeo – Prima di analizzare il documento italiano, occorre precisare che il dibattito recente sul completamento dell’Unione economica e monetaria, si è concentrato sull’istituzione di un Ministro del Tesoro europeo. La proposta, avanzata in una lettera, datata 9 febbraio 2016, dai governatori delle banche centrali tedesca e francese, riprende quanto già affermato nel rapporto dei cinque Presidenti del giugno 2015. Gli aspetti critici della proposta erano già stati messi in evidenza in una nota precedente pubblicata su questo sito e possono essere qui brevemente ripresi. Il problema fondamentale consiste nelle funzioni che questa nuova figura dovrebbe svolgere. Un Ministro delle finanze europeo potrebbe avere un senso nel caso in cui avesse a disposizione un proprio budget da impiegare per condurre politiche anticicliche. Dotare una figura europea di risorse proprie, tuttavia, non è quanto auspicato da alcuni Stati membri, come la Germania. A cosa servirebbe quindi un Ministro delle finanze europeo? In sostanza, esso fungerebbe da guardiano della politica di bilancio degli Stati membri. Tuttavia, la versione tedesca del Ministro del Tesoro europeo non sarebbe che un doppione, con qualche potere in più, del Commissario europeo per gli affari economici e monetari con l’aggravante che l’istituzione della figura non avrebbe alcuna copertura giuridica nei Trattati. La sua istituzione potrebbe avvenire in tre modi: per mezzo di un atto di diritto secondario; attraverso una modifica dei Trattati ma, com’è noto, la strada per la revisione è lunga e politicamente complessa; più semplicemente, attraverso un accordo internazionale, come avvenuto per l’istituzione del MES e per il Fiscal Compact. Nel primo caso, l’imposizione di nuovi obblighi per gli Stati membri potrebbe essere illegittima ed è facilmente pronosticabile che un Paese membro impugni l’atto dinanzi alla Corte di giustizia per un suo annullamento. Nel terzo caso, trattandosi di un trattato internazionale, ogni Stato membro dovrebbe prestare il suo consenso (il che non è scontato), oltre al fatto che l’accordo dovrebbe essere compatibile con il diritto primario. La lettera dei governatori francese e tedesco contiene inoltre alcune considerazioni alquanto nebulose sulle misure di politica fiscale che l’Unione dovrebbe adottare.
Ad ogni modo, alla proposta dei governatori francese e tedesco, ha fatto seguito una lettera del Presidente Renzi. Nella lettera possono rinvenirsi tre concetti di fondo: a- il problema non è l’istituzione dell’ennesimo organo indipendente ma le scelte di politica economica sottostanti; b- tali scelte sono state e continuano ad essere sbagliate: c- se non si correggono le misure di politica economica e non si affrontano le altre questioni in modo appropriato, l’UE rischia di deflagrare a causa del trionfo dei “demagoghi”.

3. Il contenuto della proposta italiana – Alcuni giorni dopo la lettera al quotidiano La Repubblica, sul sito della Presidenza del Consiglio è stato pubblicato un documento dal titolo Proposta strategica dell’Italia per il futuro dell’Unione Europea: crescita, lavoro e stabilità (Disponibile su www.governo.it. Il titolo in lingua inglese del documento, apparso il 22 febbraio 2016, è A Shared European Policy Strategy for Growth, Jobs, and Stability). Il documento contiene alcune considerazioni che delineano il contesto della proposta. Il perdurante alto tasso di disoccupazione e la bassa crescita stanno minando la fiducia dei cittadini dell’Unione e la crescente disaffezione verso l’UE sta favorendo i movimenti populisti. Le politiche in risposta alla crisi dell’Eurozona sono state inadeguate e la nuova instabilità economica, che indebolisce le esportazioni dall’UE, rischia di pregiudicare definitivamente la «modesta e fragile» ripresa europea. Per questi motivi, prosegue il documento, sono necessari maggiore convergenza, una spinta alle riforme strutturali ed un rafforzamento della domanda interna, poiché da sola la politica monetaria della BCE non è in grado di sostenere la crescita. Inoltre, occorre rispondere in modo univoco alla crisi dei rifugiati e facilitare l’integrazione di essi attraverso iniziative comuni. Il documento poi contiene delle proposte prevalentemente rivolte a trovare nuovi strumenti per rilanciare la crescita dell’Unione e stabilizzare l’economia nei momenti di crisi. Le più importanti appaiono le seguenti:
a) realizzare un quadro istituzionale in modo da incentivare l’adozione di riforme strutturali. In sostanza, si propone di ampliare i margini di flessibilità di bilancio quando il governo di uno Stato membro chieda di portare avanti le riforme;
b) un approccio cooperativo per contrastare gli squilibri macroeconomici. Il riferimento, nemmeno troppo implicito, è all’accumulo di avanzi della bilancia dei pagamenti da parte della Germania che hanno causato e continuano a causare squilibri tra i membri dell’Eurozona. La proposta suggerisce (la traduzione è nostra): «nella misura in cui questi (avanzi) riflettono un eccesso di risparmio essi dovrebbero essere indirizzati agli investimenti pubblici e privati»;
c) adattare il quadro economico al contesto della crisi. In questo caso, il documento fa riferimento all’utilizzo, nel quadro giuridico europeo sulla politica di bilancio, di indicatori economici inadatti ad un periodo di crisi. In altre parole, questi strumenti sono stati adottati in una condizione normale dell’economia mentre oggi essi appaiono del tutto slegati dalla realtà. In concreto si fa riferimento alla polemica, intrapresa dal Governo italiano ormai da più di due anni nei confronti della Commissione, sull’output gap e soprattutto sul metodo di calcolo della disoccupazione strutturale;
d) aumentare gli investimenti in “beni pubblici europei”. La proposta tuttavia non specifica bene il concetto, se non facendo un fugace riferimento alla possibilità di «emissioni congiunte di debito»;
e) completamento dell’Unione bancaria attraverso una maggiore condivisione del rischio tra gli Stati membri. L’attuazione della direttiva 2014/59UE (direttiva c.d. BRRD) è stato un passo importante ma, secondo il Governo italiano, occorrono ulteriori strumenti di condivisione del rischio e di contrasto all’esposizione debitoria del settore privato;
f) un fondo per la stabilizzazione del mercato del lavoro. Si tratta di una misura automatica volta a contrastare la disoccupazione in caso di shock asimmetrici nell’Eurozona. Il documento precisa che «tale strumento potrebbe essere istituito senza la modifica dei Trattati»;
g) una risposta comune alla crisi dei migranti attraverso una gestione condivisa delle frontiere, anche mediante l’emissione di obbligazioni europee per trovare le risorse necessarie ad affrontare il fenomeno migratorio.
Il documento si chiude con una ricapitolazione delle misure proposte e aggiunge che, nel lungo termine, l’Unione andrebbe dotata di una propria capacità fiscale per promuovere gli investimenti e affrontare adeguatamente gli shock asimmetrici. Eventualmente, tale dotazione di bilancio potrebbe essere gestita da un Ministro delle finanze europeo, politicamente responsabile con «un legame forte con il Parlamento europeo».

4. L’incolmabile distanza tra la politica e il diritto – La proposta italiana ha sicuramente il pregio di porre al centro del dibattito la necessità di modificare le scelte di fondo dell’Unione europea soprattutto nella gestione della crisi economica. D’altronde, che le misure adottate dall’inizio della crisi greca ad oggi non siano state in grado di colmare le gravi carenze dell’UEM, è questione ben nota. Sicuramente positivi appaiono due tratti di fondo che emergono dal documento: a- la crisi deriva e non può essere risolta se non si affronta il problema degli squilibri macroeconomici, generati dall’accumulo persistente di avanzi delle partite correnti dei paesi centrali. Viene quindi superata definitivamente l’interpretazione della crisi basata sul binomio cicale/formiche: anzi, attualmente è proprio il comportarsi da “formiche” che ostacola la ripresa economica esacerbando gli squilibri nell’Eurozona; b- la politica monetaria di inflation targeting rischia di essere inutile se non accompagnata da politiche fiscali altrettanto espansive.
Alcune misure in particolare appaiono interessanti e sicuramente utili per rafforzare la crescita ed affrontare la disoccupazione, soprattutto laddove si individua (molto timidamente) la possibilità di riciclare i surplus di alcuni Stati membri per effettuare politiche anticicliche.
Quali sono i principali limiti della proposta italiana? Se ne possono individuare almeno tre.
Il primo limite consiste nel richiamo costante alle riforme strutturali. Dal documento, in sostanza, non emerge l’abbandono della teoria della svalutazione competitiva ossia l’idea che l’abbattimento del costo del lavoro unitario sia essenziale per favorire le esportazioni e, per via mediata, la ripresa economica. Segnaliamo solo che sul punto è in corso un dibattito tra gli economisti. Un commentatore in proposito ha paragonato la visione per cui abbattendo il costo del lavoro unitario si favorirebbe la ripresa all’immagine de “la coda che scodinzola il cane” (si veda S. Storm, Rejoinder to Flassbeck and Lapavitsas, in ineteconomics.org, 28 gennaio 2016). Non è comunque da escludere che il Governo abbia semplicemente fatto un uso “politico” di questa vaga formula per strizzare l’occhio e rassicurare la Germania ed i membri più intransigenti della Commissione.
In secondo luogo, il documento concede poco spazio alla crisi dei rifugiati, un problema a cui andava dedicata probabilmente un’analisi più articolata visto che la questione sta lentamente trasformandosi in una catastrofe istituzionale, oltre che umanitaria, con i Paesi dell’est schierati su posizioni assolutamente incompatibili con i valori dell’Unione.
Infine, il vizio più importante del documento, che lo accomuna a molte proposte fatte in questi anni, è la mancanza di una “visione giuridica”. In altre parole, quasi tutte le proposte avanzate negli ultimi anni sono carenti su un punto centrale: cosa si intende fare dell’attuale apparato giuridico dell’Unione? Avanzare una proposta è abbastanza semplice. Più complesso è tradurre questa proposta in norme, di diritto primario e secondario, considerati gli impervi meccanismi istituzionali previsti per una, non più eludibile, modifica dei Trattati dell’Unione. Negli ultimi anni, si sono succeduti una marea di proposte, “lettere aperte” ed accorati inviti da parte di intellettuali di varia estrazione, associazioni e movimenti, centri di ricerca, tutte accomunate dall’idea per cui è necessaria “più Europa”. Una formula che rischia tuttavia di essere vuota se non accompagnata da proposte di riforma delle norme che governano l’Unione e, soprattutto, da che tipo di Unione si vuole costruire. In merito a quest’ultima osservazione, vi sono alcune considerazioni da fare.
Anzitutto, appare priva di fondamento l’affermazione secondo cui, per uscire dalla crisi, sarebbe indispensabile una maggiore “cessione di sovranità”. Il problema non è esautorare definitivamente gli organi costituzionali degli Stati membri per creare un “super-Stato” europeo, quanto selezionare accuratamente quali segmenti di sovranità cedere affinché alcune questioni sistemiche siano gestite a livello sovranazionale e, conseguentemente, dotare le istituzioni europee della legittimità democratica necessaria al fine di gestire efficacemente tali situazioni. Da questo punto di vista, non si tratta di attribuire competenze aggiuntive all’Unione, rispetto a quelle acquisite con il Trattato di Lisbona, ma ridiscutere radicalmente il diritto dell’Unione ed i suoi fondamenti. Prendiamo due esempi. Sotto il profilo istituzionale, è evidente come gli Stati membri siano andati oltre il metodo comunitario su alcune questioni (Fiscal Compact, MES) attribuendo nuove competenze alle istituzioni europee. Tuttavia, queste soluzioni non hanno condotto ad alcun risultato significativo, neanche sotto il profilo della stabilità economica e monetaria, se non quello di costruire un fragile equilibrio basato sull’ossessivo controllo della politica di bilancio degli Stati membri. Come secondo esempio, si può fare riferimento alla circostanza che la crisi ha mostrato come la circolazione senza controllo di merci e capitali possa condurre a profondi squilibri economici anche in presenza di una moneta unica. Da questo punto di vista, sarebbe necessario dotare gli Stati membri di più poteri di controllo e non meno.
Vi è poi il problema dell’allargamento. Il documento italiano non affronta un problema già evidenziatosi con il negoziato sul debito greco dello scorso anno ed esploso con la crisi dei rifugiati: i Paesi dell’est Europa non sono disposti ad intraprendere un nuovo percorso di integrazione preferendo piuttosto lo stallo politico. Bisogna mettere in discussione quindi l’idea di un’Unione che si allarga indefinitamente nella convinzione che espandere il mercato unico conduca ad una condivisione dei valori e dei principi dell’ordinamento europeo.
In conclusione, il documento del Governo offre sicuramente spunti di riflessione positivi ma manca un’articolazione concreta sulla ridefinizione delle competenze e dell’equilibrio istituzionale dell’UE, constatato il necessario superamento dell’Unione di Lisbona.

Federico Di Dario

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