Recenti sviluppi su completamento dell’UEM, rappresentanza esterna dell’euro e valutazione del rating sovrano (28.10.2015)

1- Completamento dell’Unione economica e monetaria
Il rapporto dei cinque Presidenti del 2015, lanciato in luglio, ha mostrato come il progetto di integrazione dell’Unione economica e monetaria (UEM) lanciato nel 2012 (il c.d. rapporto dei quattro Presidenti) sia stato definitivamente accantonato, per lasciare spazio ad una strategia meno ambiziosa e più cauta che possa, con maggiore facilità, ricevere il consenso necessario da parte dei membri dell’area euro. La Commissione, con la comunicazione COM(2015) 600 final del 21 ottobre, si preoccupa di specificare quali siano le misure da adottare per portare avanti la prima fase delineata dai cinque Presidenti, finalizzata a garantire un “uso ottimale” del quadro giuridico esistente. Gli ambiti di intervento che la Commissione individua sono in sostanza cinque:
a) Semestre di coordinamento delle politiche economiche: si afferma che sono già stati compiuti significativi passi verso una razionalizzazione della struttura del semestre europeo per permettere di migliorare il dialogo tra Commissione e Stati membri. Tuttavia, vengono individuate possibilità di miglioramento ulteriore. Anzitutto, si segnala l’esigenza di integrare l’orizzonte nazionale e quello europeo attraverso una discussione che non prenda soltanto come riferimento i singoli Stati membri ma che si incentri prima di tutto sulla «dimensione globale “zona euro”». Per quanto riguarda la dimensione occupazionale e sociale, secondo la Commissione, occorrerebbe aggiungere all’integrazione degli indicatori occupazionali e alle valutazioni dell’impatto sociale ai programmi di sostegno alla stabilità dei debiti sovrani, un coinvolgimento maggiore delle parti sociali nella stesura dei programmi nazionali di riforma. Si sottolinea come la convergenza delle politiche economiche può essere raggiunta attraverso l’analisi comparativa e l’adozione delle migliori pratiche. Si tratta, in breve, di utilizzare analisi su alcuni indicatori (livello di istruzione, entrata ed uscita dal mercato del lavoro, livello di innovazione…) che dovrebbero «essere strettamente collegati alle leve politiche, in modo da avere implicazioni effettive e sostanziali». In ultimo, si menziona l’esigenza di collegare l’utilizzo di fondi strutturali e di investimento europei ai programmi di riforma dei singoli paesi ed alle raccomandazioni delineate attraverso il semestre di coordinamento.
b) Strumenti di governance economica: il documento individua nella complessità della struttura e della loro applicazione, il limite principale delle riforme apportate a livello comunitario (Six pack e Two pack) ed intergovernativo (Fiscal Compact) da affrontare nel breve periodo. Per tale motivo, si propone di rendere il quadro più semplice, senza tuttavia modificare le rispettive basi giuridiche, attraverso una serie di indicazioni interpretative dell’intricato assetto normativo attuale. Per citare alcuni esempi: occorre chiarire il rapporto e garantire la coerenza tra applicazione delle regole sui deficit eccessivi contenute nell’art. 126 TFUE e regole di fissazione e perseguimento degli obiettivi di bilancio a medio termine; si propone di migliorare l’applicazione della regola relativa agli squilibri macroeconomici contenuta nel Six pack sia per quanto concerne l’utilizzo degli indicatori per la rilevazione di suddetti squilibri, sia per quanto riguarda l’attuazione ed il monitoraggio delle riforme che fanno seguito all’individuazione dello squilibrio. A parte la necessità di rendere il contesto normativo più nitido, le uniche misure contenute nel documento sono la proposta sul sistema dei comitati di competitività e l’istituzione del comitato europeo sulle finanze pubbliche. Sul primo, la Commissione ha già dedicato una comunicazione [COM(2015) 601 final], in cui si propone al Consiglio il testo della raccomandazione finalizzata ad istituire i “comitati nazionali per la competitività nella zona euro”. Nella proposta viene affidato a tali organi l’obiettivo di «monitorare i risultati e le politiche nel campo della competitività, contribuendo in tal modo a promuovere una convergenza economica duratura e ad accrescere la titolarità delle riforme necessarie a livello nazionale». Essi sono indipendenti da «qualsiasi autorità pubblica», non potendo infatti «seguire istruzioni da parte delle autorità di bilancio che si occupano di aspetti legati alla competitività o da qualsiasi altro organismo pubblico o privato» e sarà composto di membri nominati sulla base di competenza ed esperienza. Il rapporto dei cinque Presidenti delineava già il ruolo dei comitati affidando ad essi la funzione primaria di fornire pareri che fungessero da «guida per la contrattazione salariale» e che valutassero tutti gli aspetti connessi alla competitività di uno Stato membro, competenze confermate dalla Commissione. Con riguardo al ruolo del sistema dei comitati per la competitività durante il semestre di coordinamento viene assegnato alla Commissione il compito di definire i modelli di coordinamento tra istituzioni europee e comitati nazionali.
In merito al comitato sulle finanze pubbliche, esso sarà composto di cinque membri indipendenti ed avrà funzione consultiva in materia macroeconomica sia per quanto riguarda i singoli orientamenti adottati dagli Stati membri, sia per quanto riguarda l’orientamento globale adottato dall’Eurozona. Il documento conferma i principi di massima sull’istituzione del comitato sulle finanze pubbliche contenuti nel Rapporto dei cinque Presidenti che attribuiva ad esso, tra le altre funzioni, il compito di coordinare l’attività dei già istituiti consigli nazionali per le finanze pubbliche (in Italia, Ufficio parlamentare di bilancio).
c) Rappresentanza esterna dell’euro: premesso che sul punto si tornerà più avanti, la comunicazione ammette che, nonostante gli sforzi già compiuti per garantire la rappresentanza esterna dell’euro, sono da adottare ulteriori misure per assicurare che la zona euro possa effettivamente contribuire «alla stabilità economica e finanziaria mondiale».
d) Unione finanziaria: la priorità consiste nel continuare a sostenere il percorso sull’Unione bancaria in particolare monitorando l’attuazione delle direttive relative a risanamento delle banche e garanzia dei depositi da parte dei singoli Stati membri, oltre all’accordo intergovernativo sul meccanismo di risoluzione unico. Si annuncia inoltre che sul sistema di garanzia dei depositi, la Commissione porterà avanti ulteriori iniziative affinché si elabori un quadro più integrato e più sicuro. Inoltre, sono attualmente al vaglio della Commissione altre eventuali misure per ridurre il “circolo vizioso” tra banche ed enti sovrani.
e) Legittimità democratica: in merito a tale questione, la Commissione afferma di avere già migliorato qualitativamente e quantitativamente il dialogo con gli Stati membri, con i relativi parlamenti nazionali e con il Parlamento europeo. Durante la prima fase di completamento dell’UEM, la proposta contenuta nel documento si esaurisce nello sviluppo di pratiche standardizzate, da parte della Commissione, volte a favorire il dialogo tra il Parlamento europeo e le altre istituzioni, lasciando al primo una funzione essenzialmente consultiva, già prevista nei Trattati.

2- Euro, rappresentanza esterna e Fondo Monetario Internazionale
Nonostante il ruolo acquisito dall’euro a livello internazionale possa considerarsi oggi centrale, manca, secondo il documento, una solida rappresentanza esterna della moneta unica che permetta ad essa di rafforzarsi e di influire maggiormente in seno alle istituzioni finanziarie internazionali. In effetti, il TFUE prevede all’art. 138 un procedimento decisionale che garantisce l’espressione di una posizione comune degli Stati membri dell’euro. Tuttavia, non si è data attuazione al secondo paragrafo dell’art. 138 TFUE laddove si stabilisce che fossero adottate «le misure opportune per garantire una rappresentanza unificata nell’ambito delle istituzioni e conferenze finanziarie internazionali». A tal fine, parallelamente a quella sul completamento dell’UEM, la Commissione ha adottato due ulteriori comunicazioni [COM(2015) 602 final; COM(2015) 603 final] volte a definire la struttura e l’esercizio della rappresentanza esterna dell’euro. Il primo documento, teso a stabilire una tabella di marcia che conduca ad un rafforzamento della rappresentanza esterna della moneta unica, analizza il ruolo attuale svolto dall’euro nei consessi internazionali. A livello di FMI, nonostante la stretta collaborazione tra questo ed alcune istituzioni europee come BCE e Commissione nel corso dei programmi di aggiustamento attivati a seguito della crisi dei debiti sovrani, la rappresentanza dell’euro in seno ad esso viene giudicata «molto frammentaria e poco efficace». La garanzia di un ruolo più forte apporterebbe dei benefici sia all’UEM ed agli Stati membri sia agli Stati terzi «perché consentirebbe alla zona euro di contribuire in maniera più forte e più sistematica alla stabilità economica e finanziaria mondiale». L’FMI costituisce in effetti una distorsione evidente in quanto, a differenza delle altre istituzioni internazionali citate nel documento (G7, G20, Consiglio per la stabilità finanziaria, Nazioni Unite, OCSE, Banca Mondiale), manca un rappresentante dell’Unione o della zona euro. Con riguardo al G7 ed al G20, ad esempio, dove si rileva come la partecipazione di organi europei (ad esempio, il Presidente della Commissione) assicuri un livello di coerenza e rappresentanza maggiore. Tuttavia, anche la circostanza che vi sia un rappresentante della zona euro non implica automaticamente la mancanza di eventuali contraddizioni nell’espressione del ruolo internazionale dell’euro. Per questo, occorre che, nei consessi internazionali diversi dall’FMI, la Commissione sviluppi un meccanismo di coordinamento preventivo più efficace in grado di condurre alla definizione di posizioni comuni in vista delle riunioni internazionali. Per quanto concerne l’FMI, la Commissione individua tre priorità finalizzate a superare l’attuale contesto: migliorare il coordinamento tra Stati membri; potenziare la rappresentanza in seno agli organi dell’FMI; arrivare gradualmente ad una rappresentanza unificata della zona euro. Tali priorità sono riflesse nella proposta di decisione che, dando attuazione all’art. 138, par. II, la Commissione ha adottato con la comunicazione n. 603. Si tratta, a ben vedere, di una soluzione transitoria che, «in attesa che la zona euro diventi un membro a pieno titolo dell’FMI», conduca, entro il 2025, ad una rappresentanza unificata all’interno degli organi dell’FMI ossia il Consiglio dei governatori, il Comitato monetario e finanziario internazionale ed il Consiglio di amministrazione.

3- Verso un rating europeo?
La crisi dell’euro ha mostrato la capacità di influenza sul corso della politica europea e nazionale degli attori della finanza internazionale e, particolarmente, delle agenzie che valutano il merito creditizio degli Stati. Il tema ha assunto la centralità che merita soprattutto quando alcuni studiosi hanno messo in evidenza come l’esercizio di un potere di influenza di questo tipo potrebbe porsi in tensione con i valori fondamentali dell’ordinamento costituzionale. Per questo, dallo scoppio della crisi si è sviluppato «un inedito confronto tra il potere privato dei signori del rating, percepito come l’avamposto di un potere finanziario oscuro capace di mobilizzare risorse infinite e il potere pubblico degli stati sovrani» (così G. Sirianni, Il rating sovrano, in Costituzionalismo.it, 2012, fasc. 2, 4, a cui si rimanda per un quadro completo del dibattito). La comunicazione [COM(2015) 515 final] della Commissione, contenente una relazione «sull’opportunità di sviluppare una valutazione europea del merito di credito per il debito sovrano», si inserisce in questo dibattito e, detto per inciso, lo fa in maniera decisamente tardiva. Il documento pone anzitutto la questione del c.d. effetto precipizio derivante dall’eccessivo affidamento degli investitori alle agenzie esterne di valutazione del rating sovrano e del c.d. effetto contagio che è sia di carattere geografico, in quanto il declassamento di uno Stato può avere effetti negativi su un altro Stato caratterizzato da forti legami economici con il primo, sia di carattere interno, poiché il declassamento del rating sovrano provoca conseguenze negative anche sugli strumenti finanziari non sovrani negoziati all’interno dello Stato “declassato”. I grafici contenuti nella relazione della Commissione mostrano un legame tra andamento negativo del rating sovrano dopo lo scoppio della crisi finanziaria e innalzamento del tasso di interesse dei titoli del debito pubblico. Prima della crisi, rendimenti delle obbligazioni sovrane e rating degli Stati tendevano ad essere omogenei nella zona euro. La reazione degli investitori è stata quindi quella di legare le proprie scelte di investimento alle valutazioni delle agenzie di rating dirottando gli investimenti sovrani dai titoli di Stati considerati non più affidabili (ad esempio il Portogallo) sulle obbligazioni di alcuni Stati considerati sicuri, come la Germania, che ha visto i rendimenti sul proprio debito pubblico scendere ulteriormente dalla metà del 2008 ad oggi. Oltre alle iniziative già portate avanti in materia volte a rafforzare il quadro normativo ed amministrativo, la trasparenza e la disponibilità di informazioni per gli investitori, la relazione della Commissione contiene una valutazione del “mercato delle informazioni”: in altre parole, è convinzione della Commissione che la diffusione di informazioni corrette circa il debito sovrano ed, in generale, la situazione macroeconomica degli Stati emittenti, possa evitare che gli investitori si affidino eccessivamente alle agenzie di rating ma attingano le proprie informazioni da altre fonti basando così le proprie decisioni di investimento non solo sui rating esterni. La rassegna condotta dalla relazione, a cui si rimanda per un approfondimento, pone in luce che, soprattutto a seguito delle modifiche dei meccanismi di sorveglianza economica apportati dal Six pack, gli investitori hanno già «a disposizione un gran numero di informazioni per valutare il merito di credito del debito sovrano dell’UE». Per tale motivo, secondo il documento, si ritiene inutile sviluppare una valutazione del merito creditizio dell’UE poiché questa «si limiterebbe a duplicare le informazioni esistenti». La relazione si conclude quindi con l’esclusione dell’utilità stessa di un rating europeo.

4- “The solitude of European law made in Germany” tra disillusione e governo “indipendente” dell’economia
La crisi finanziaria si è fortunatamente conclusa, con i rendimenti dei titoli sovrani tornati a livelli sostenibili, ma la crisi politica dell’UE è ancora in pieno svolgimento ed i documenti analizzati lo dimostrano ampiamente. La convinzione che pian piano si va diffondendo non è solo quella di un processo di integrazione che ha, retorica a parte, esaurito sostanzialmente il suo corso ma di una carenza ben più profonda, una crisi di metodo prima ancora che di merito. La “gradualità”, il “funzionalismo”, la “frammentarietà” del diritto UE appaiono oggi come limiti intrinseci ed invalicabili. Un recente editoriale (Dal titolo, The Critical Turn in EU Legal Studies. Loneliness of the European lawyer, in Common Market Law Review, 52, 2015, 881 dove si richiama peraltro l’espressione, di D. Thym, “the solitude of European law made in Germany”, richiamata nel titolo del paragrafo. La traduzione delle frasi riportate è nostra) ha messo autorevolmente in luce la questione: «l’Unione (…) sembra che abbia perso il suo diritto come vettore di energia e coesione» dal momento che esso è percepito come «fonte di irritazione e distruzione». È necessario in effetti registrare, a seguito di quanto accaduto con i debiti sovrani, una certa delusione nel constatare che la Commissione imputi la responsabilità della fiammata speculativa sui debiti di alcuni Stati alle scarse informazioni di cui disponevano gli investitori, che si sarebbero, per tale motivo, “affidati eccessivamente” alle valutazioni delle agenzie di rating. L’applicazione del modello delle asimmetrie informative (“se gli investitori avessero avuto a disposizione tutte le informazioni allora sarebbe stato diverso”) postula tuttavia la razionalità dell’investitore che è stata smentita dalla realtà. Gli investitori non agiscono in modo razionale durante le crisi e speculano per loro natura (d’altronde perché non dovrebbero? L’obiettivo dell’investitore è trarre profitto). Se è vero che, come sostiene la Commissione, vi è un legame tra declassamento dei rating sovrani da parte di agenzie esterne e rialzo dei tassi sui titoli non è altrettanto vero il contrario. La discesa dei tassi di interesse infatti non è stata conseguente ad un up-grade del debito sovrano ma, molto meno razionalmente, all’ormai famoso whatever it takes di Mario Draghi parallelo al lancio del programma OMT. Quanto si sostiene è che sarebbe bastato avere delle istituzioni europee in grado di rispondere puntualmente e prontamente alla crisi per evitare l’acuirsi della speculazione e la susseguente recessione. Veniamo così alla seconda grande questione: la comunicazione sul completamento dell’UEM costituisce un ridimensionamento della già molto timida strategia delineata dai cinque Presidenti. Ad esempio, non compare la proposta di integrare il Fiscal Compact nel TFUE, prevista nel rapporto del 2015 già durante questa prima fase. Ma, aldilà dei ritardi, ciò che stupisce è la mancanza di proposte finalizzate ad una revisione del fragile assetto giuridico dell’UE e delle istituzioni europee (anche nella seconda fase). Sotto il profilo istituzionale, non può ritenersi certo soddisfacente l’istituzione dei comitati di competitività nazionali modellati sulla base del “Consiglio di esperti economici” ossia il gruppo di tecnici che in Germania fornisce consulenza a Governo e Parlamento in materia economica da oltre cinquant’anni. Tali iniziative volte a “circondare” il potere politico di organismi indipendenti sono il frutto di una visione, di matrice tipicamente tedesca, tesa a limitare l’incursione del potere politico nelle scelte economiche difficilmente compatibile con il governo democratico dell’economia previsto in molte costituzioni degli Stati membri. Concludiamo con una riflessione sul ruolo delle istituzioni europee. L’inerzia attuale non può certo imputarsi esclusivamente alla Commissione o alla BCE ma è da ricercarsi nelle divisioni tra gli Stati membri che rallentano la definizione di un progetto nitido di integrazione (o disintegrazione). Per nascondere le profonde divergenze sul governo dell’economia ci si appiglia al gradualismo. Tale prospettiva non sembra tuttavia sopportare il peso di emergenze economiche e sociali pressanti che necessitano di risposte immediate e mal si accompagnano con una strategia dei “piccoli passi”.
La proposta più interessante nel rapporto dei cinque Presidenti, la cui attuazione veniva prevista per la seconda fase di completamento dell’UEM, riguardava l’istituzione di una sorta di super-ministro del bilancio per la zona euro che si occupasse, tra le altre cose, di coordinare la stabilizzazione di eventuali shock macroeconomici europei. La proposta, in astratto assolutamente auspicabile, ha ricevuto recentemente critiche condivisibili: infatti, se la tesoreria europea dovesse essere dotata di risorse sufficienti e del mandato di condurre politiche anti-cicliche nelle fasi recessive, questo potrebbe davvero comportare un passo avanti per il futuro dell’area euro. Qualora, come sembra auspicare il Ministro Schäuble, il nuovo ufficio dovesse consistere più semplicemente in un «un organo indipendente col potere di veto sui bilanci nazionali» ( I timori (fondati) sono espressi da T. Fazi e G. Iodice in un articolo recente intitolato Unione fiscale, ecco perché diciamo no uscito su On Euro, n. 58, a cui si rimanda per un approfondimento del tema), si tratterebbe dell’ennesimo tentativo di privare gli Stati membri della politica fiscale, ad essi assegnata esclusivamente dai Trattati, e di restringere ulteriormente la discrezionalità politica sul bilancio. Il testo del rapporto dei cinque Presidenti tace sul punto. Spetterà alla Commissione scegliere quale dei due modelli citati portare avanti.

Federico Di Dario

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