Nuovi documenti della Commissione sulla TTIP (24.01.2015)

Il 7 gennaio 2015, la Commissione ha pubblicato una parte dei testi relativi al negoziato sulla Transatlantic partnership (TTIP) tra Unione Europea e Stati Uniti. I documenti vengono presentati al pubblico come “testi negoziali dell’UE” emersi dal segreto grazie “all’ultima iniziativa sulla trasparenza” portata avanti, con più decisione, durante il semestre di presidenza italiana del Consiglio e appoggiata dal nuovo Commissario Malmström. In realtà oggi possono reperirsi sul sito della Commissione alcune bozze iniziali (Textual proposals) dell’UE proposte ai negoziatori statunitensi e position papers che svelano l’approccio dell’Unione su determinate questioni. Inoltre per molte materie, come ad esempio gli appalti pubblici e le norme sull’origine, viene fornita solo una scheda informativa, la cui genericità non consente di comprendere quale sia l’effettiva portata del negoziato.

Per quanto concerne la prima parte (accesso al mercato) la Commissione ha pubblicato:
– una prima scheda informativa sui dazi: la scheda è estremamente scarna e vi si trovano affermazioni di principio, in stile che si potrebbe definire neoricardiano, volte a dimostrare i benefici del commercio internazionale, che nulla aggiungono a quanto già noto;
– una seconda scheda informativa sui servizi: la scheda, anch’essa molto generica, individua alcuni obiettivi del negoziato sui servizi (accesso, mobilità del prestatore, mutuo riconoscimento di licenze e approvazioni, nuove norme per alcuni settori come l’e-commerce e i servizi finanziari e postali, certezza del diritto e protezione per i settori sensibili). Sempre in materia di servizi sono disponibili una scheda sui servizi pubblici, una sulla cultura ed una sui servizi finanziari. La prima afferma che la strategia dell’UE è quella di assicurare che i governi, a seguito della ratifica del TTIP, potranno continuare a organizzare l’erogazione del pubblico servizio attraverso monopoli di natura pubblica o privata. La seconda si preoccupa di assicurare adeguate garanzie all’industria della cultura a seguito della liberalizzazione dei servizi. La terza, sui servizi finanziari, dà qualche informazione sul ruolo del TTIP nel rafforzare la cooperazione normativa in materia al fine di “rafforzare la stabilità finanziaria”. In tale ambito la posizione europea è quella di adottare un approccio che si basi su valutazioni in grado di dimostrare se il quadro regolativo della controparte sia equivalente al proprio. Questo approccio garantirebbe la possibilità di un intervento unilaterale delle parti per salvaguardare la stabilità finanziaria nel rispetto “del principio della leale cooperazione”. Ciò che si desume dal documento è che il TTIP non avrà il compito di definire un quadro normativo unico ma la base di una cooperazione regolativa che verrà poi implementata anche attraverso altri canali di dialogo;
– una terza scheda informativa sugli appalti pubblici. Si tratta di uno degli aspetti maggiormente controversi del negoziato e forse la Commissione poteva osare di più specificando meglio alcune questioni cruciali. Il documento divulgato chiarisce in sostanza che l’obiettivo principale dell’Unione Europea è quello di fare in modo che sia raggiunta, attraverso il TTIP, una maggiore competizione nel mercato transatlantico per l’aggiudicazione delle gare d’appalto. Fin qui nulla di nuovo. Il punto fondamentale, che non viene affrontato, è come si intende bilanciare la concorrenza per gli appalti pubblici con altri valori ‘sensibili’ (sensitive issues), soltanto richiamati dalla scheda informativa, come l’ambiente, la tutela dei lavoratori e la possibilità di erogare il servizio in-house.
– una quarta scheda informativa sulle norme di origine, anche qui l’eccessiva genericità delle informazioni non consente di spendere ulteriori commenti in materia.

La seconda parte (cooperazione normativa) è introdotta da una documento che delinea gli obiettivi dell’UE in tema di cooperazione, senza nulla aggiungere a quanto già stabilito dal mandato del Consiglio. Si accenna inoltre alla possibilità di costituire istituzioni che da un lato verifichino se le misure assunte con il trattato vengano messe in pratica, dall’altro che identifichino nuove aree in cui cooperare. Questo ultimo rilievo, in particolare, sembra evocare il modello del Regulatory Cooperation Council istituito tra Stati Uniti e Canada nel 2011 al fine di coordinare l’attività normativa dei due paesi attraverso la cooperazione di due agenzie governative. Tale istituzione, più che mirare a creare un sistema regolativo unico per Canada e USA, ha l’obiettivo di evidenziare le divergenze tra sistemi regolativi e prevenirne delle ulteriori affrontando questioni estremamente tecniche nel settore dei trasporti, della sicurezza alimentare, della produzione agricola, della chimica industriale.
In questa seconda parte la Commissione ha inoltre pubblicato:
– una scheda informativa e la proposta iniziale dell’UE sulle barriere tecniche al commercio (technical barriers to trade, TBT) discussa con gli Stati Uniti nel marzo 2014. Quest’ultimo documento, benché sia solo la proposta di testo dell’UE, conferma la volontà di procedere verso una convergenza che “riduca o elimini” le barriere tecniche al commercio. È bene ricordare che con l’espressione ‘barriere tecniche al commercio’ si fa riferimento ad una serie di fenomeni normativi relativi perlopiù a regolamenti tecnici e standard di tutela legati a settori come la tutela agroalimentare, gli autoveicoli, la protezione ambientale, la sicurezza del consumatore. Nel testo pubblicato dalla Commissione si afferma che il “capitolo si applica all’elaborazione, l’adozione e l’applicazione di regolamenti tecnici, norme e procedure di valutazione della conformità che possano pregiudicare il commercio di beni tra le parti”. Il testo si propone inoltre di incorporare l’accordo dell’Organizzazione Mondiale del Commercio sulle TBT. Gli articoli 3, 4 e 6 del testo sono relativi alla cooperazione regolativa, ai regolamenti tecnici e alla standardizzazione. Essi confermano il dato accennato prima e cioè che si istituiranno molto probabilmente delle agenzie governative con il compito di promuovere l’abbattimento delle TBT. Il comma secondo dell’art. 4 descrive anche la procedura di “sviluppo di un regolamento tecnico equivalente”: una parte del TTIP potrà richiedere di discutere la possibilità di sviluppare un regolamento “armonizzato o compatibile”. Il comma prevede altresì che, se si vuole procedere ad adottare un regolamento tecnico, su richiesta dell’altra parte, occorre vagliare la possibilità di elaborazione di una normativa compatibile. Il quarto comma dell’art. 4 stabilisce che i prodotti siano commerciati sul mercato transatlantico “sulla base di una singola autorizzazione, approvazione o certificato di conformità”. L’articolo 6 prevede inoltre di promuovere l’armonizzazione degli standard o lo sviluppo di standard comuni. In particolare, il comma quinto statuisce che i fornitori saranno liberi di riferirsi a standard diversi rispetto a quelli stabiliti dal legislatore nazionale senza previa autorizzazione. Gli articoli 7 e 8 si occupano rispettivamente della procedura di valutazione della conformità, dell’etichettatura e del marchio. Con il primo si vogliono abbattere i costi derivanti da requisiti di conformità differenti per prodotti simili facilitando ad esempio l’accettazione reciproca dei risultati di enti di valutazione della conformità. L’articolo 8, relativo a marchio ed etichettature, sancisce anzitutto che le parti non agiranno con l’intenzione di creare “ostacoli non necessari” al commercio in questa materia e che verranno individuati “settori e aree dove diminuire le divergenze”;
– una scheda informativa e il testo della proposta UE (discussa in ottobre 2014) sulle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS): la ragione della separazione rispetto alla categoria precedente è che a livello internazionale è in vigore un accordo specifico sulle misure sanitarie e fitosanitarie (WTO SPS Agreement). Secondo il testo dell’UE, l’obiettivo è quello di “facilitare il commercio preservando il diritto di ogni parte di proteggere la vita e la salute degli uomini, delle piante e degli animali nel proprio territorio”;
– una serie di schede informative e position papers su settori specifici (chimica, cosmetici, ingegneria, dispositivi medici, ICT, settore parafarmaceutico, tessile, autoveicoli). Sommariamente si può dire che questi documenti oscillano tra la complessiva riaffermazione degli obiettivi di cooperazione regolativa, convergenza e armonizzazione e l’elevata portata tecnica (si v. ad esempio il documento sugli autoveicoli).

Nella parte terza sono affrontate alcune materie determinate. Si tratta di argomenti assai controversi che nei mesi scorsi hanno pesato notevolmente sul dibattito politico intorno al TTIP. In questa sezione sono state pubblicate:
– due schede informative e due position papers sullo sviluppo sostenibile; le schede informative prendono atto di alcuni temi spinosi del negoziato TTIP come la tutela del lavoro e dell’ambiente. Nello specifico viene pubblicato un documento della Commissione in cui si accenna alla questione del rapporto tra TTIP e tutela dei lavoratori. La Commissione dichiara di voler basare la sua proposta sulla Decent work agenda e sui core labour standards dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro lasciando agli Stati il diritto di legiferare per perseguire elevati livelli di protezione e prevenendo la concorrenza al ribasso (race to the bottom) per attrarre investimenti. Tali questioni vengono riprese nel position paper dell’UE (EU Paper outlining key issues and elements for provisions in the TTIP). Quest’ultimo documento esplicita quale sia la struttura che la sezione relativa allo sviluppo sostenibile dovrebbe avere secondo l’UE. In apertura si vorrebbero esaminare questioni generali come il rapporto tra TTIP e tutela internazionale del lavoro (Nazioni Unite e OIL), gli obiettivi in materia di sviluppo sostenibile, il ruolo degli Stati nella protezione dell’ambiente e del lavoro. In seguito ci si concentra sulla protezione di alcuni diritti dei lavoratori come il diritto di associazione sindacale e il diritto allo sciopero. A tal fine il dialogo bilaterale tra UE e USA mirerà a promuovere i principi di diritto internazionale in materia, coinvolgere i rappresentanti dei lavoratori nelle decisioni di politica del lavoro, promuovere il dialogo sociale, favorire la condivisione di best practices su dialogo sociale, informazione e consultazione dei lavoratori. Si prosegue poi con dichiarazioni di principio sull’eliminazione dei lavori forzati, sulla lotta contro il lavoro minorile e contro la discriminazione. La sezione relativa al lavoro si conclude con il riconoscimento della volontà di cooperare. In particolare, emerge l’intenzione di dialogare “sulla consultazione dei lavoratori, sui salari, sulle forme di lavoro atipiche e sulla protezione sociale, sull’analisi dell’impatto sul commercio della regolamentazione, delle norme e degli standard del lavoro, così come l’impatto sul lavoro delle regole del commercio e degli investimenti”. La sezione relativa all’ambiente si apre con il riconoscimento del valore delle regole globali inclusi gli accordi multilaterali sull’ambiente, l’impegno di attuare tali regole a livello interno, la volontà di rafforzare la cooperazione per la lotta al cambiamento climatico. Sono inoltre previste disposizioni specifiche su diversità biologica e risorse naturali, tutela delle specie in pericolo, conservazione delle foreste, pesca marittima e acquacoltura. Nella terza e quarta parte del documento si affrontano aspetti regolativi e istituzionali. Viene considerato “inappropriato attrarre commercio e investimenti indebolendo o riducendo i livelli di protezione” della legislazione interna su ambiente e lavoro. Inoltre si stabilisce l’istituzione di un ente congiunto preposto a monitorare l’attuazione del capitolo sullo sviluppo sostenibile;
– una scheda informativa e il position paper dell’UE sull’energia e le materie prime; nel secondo documento, più dettagliato del primo, partendo dal presupposto che gli accordi internazionali sul commercio hanno finora inciso poco “nel promuovere l’applicazione dei principi del mercato” in questi settori, si ritiene che il TTIP possa fare da apripista per una liberalizzazione del settore, improntata sulla trasparenza, l’accesso al mercato e la non discriminazione. Si aggiunge che sono almeno due le aree in cui è possibile accrescere la concorrenza: da un lato si potrebbe agire limitando il controllo dei prezzi da parte dei governi, dall’altro si accenna alla possibilità di regolare le imprese pubbliche e quelle su cui lo Stato gode di diritti speciali o di esclusiva;
– una scheda informativa e il testo proposto dall’UE su dogane e facilitazione del commercio; si tratta di delineare il funzionamento delle dogane, delle formalità relative al transito di merci, sanzioni relative ai regolamenti doganali e così via;
– una scheda informativa e il testo della proposta UE sulle piccole e medie imprese. Il testo propone di rafforzare la cooperazione tra le PMI e lo sviluppo di esse attraverso: lo scambio di informazioni al fine di “accrescere le opportunità di business tra i poli di innovazione regionali”; rendere disponibili “risorse e strumenti” relativi alla proprietà intellettuale per informare le PMI e migliorare la loro competitività; favorire l’accesso alle normative nazionali; favorire programmi di scambio tra le PMI a livello transatlantico; incoraggiare l’accesso alla finanza e agli investimenti per promuovere l’internazionalizzazione delle PMI;
– tre schede informative sui meccanismi di risoluzione delle controversie Stato-investitori; questi documenti aggiungono poco o nulla a quanto già noto in materia;
– una scheda informativa e tre proposte dell’UE in materia di concorrenza. Le proposte dell’Unione si riferiscono a norme generali sull’antitrust e sulle concentrazioni di imprese, imprese pubbliche e sussidi statali. Già dall’incipit del primo documento si coglie l’atteggiamento neoliberale della proposta europea che considera l’intervento statale come potenzialmente distorsivo ai fini del corretto funzionamento del mercato. Inoltre si stabilisce che le parti del TTIP dovranno mantenere le proprie legislazioni al fine di scoraggiare gli accordi, sia orizzontali che verticali, tra le imprese che abbiano come oggetto o effetto la restrizione o la distorsione della concorrenza, l’abuso di posizione dominante, le concentrazioni che impediscano una concorrenza effettiva. Si prevede di rafforzare la cooperazione nella politica della concorrenza e nelle indagini relative ai casi di fusione, favorendo lo scambio di informazioni tra le autorità competenti. Il documento relativo alle imprese di Stato e a quelle su cui lo Stato gode di privilegi o diritti speciali o esclusivi (State owned enterprises SOE) contiene un fine molto ambizioso: “sviluppare una piattaforma condivisa di regole che possa essere utilizzata in altri accordi al fine di affrontare le questioni legate all’evoluzione del capitalismo di Stato”. Si tratta, in altre parole, di porre regole di base sulle SOE. L’approccio ordoliberale della UE è qui evidente: non si vuole vietare la partecipazione statale, non si vogliono bandire i diritti speciali o esclusivi dello Stato rispetto all’azionariato privato bensì neutralizzare gli effetti negativi della proprietà statale e dei privilegi concessi alle imprese pubbliche sul funzionamento del mercato. Non a caso nella bozza UE (art.3) non si impedisce alle parti di costituire imprese pubbliche, autorizzare monopoli o garantire alle imprese diritti speciali o esclusivi. La proposta UE mira ad assicurare che le SOE di una parte tengano un trattamento non discriminatorio nei confronti di imprese dell’altra parte che entrino in contatti commerciali con esse. Si stabilisce inoltre che le imprese pubbliche agiscano sulla base di considerazioni di carattere commerciale (commercial considerations) nell’acquisto e vendita di beni e nell’acquisto e fornitura di servizi. L’ultimo documento si occupa dei sussidi. In tale ambito, l’Unione vuole “promuovere una riflessione” sulla fattibilità di proibire una serie di sussidi per supportare imprese in difficoltà (insolvent or ailing companies) che non abbiano “un credibile piano di ristrutturazione”. La definizione di sussidio, che intende adottare l’UE, è quella contenuta nel WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. In merito la disposizione di maggiore interesse è l’articolo 4 rubricato “Consultazioni”. Questo prevede che se una parte considera l’impatto di un sussidio erogato dall’altra parte negativo per i propri interessi, essa potrà esprimere la propria preoccupazione e richiedere che si proceda a consultazione. Questa avrebbe l’obiettivo di chiarire quale sia lo scopo del sussidio, il suo impatto incentivante, la proporzionalità di esso e se si crei un effetto distorsivo sull’altra parte;
– una scheda informativa sulla proprietà intellettuale e le indicazioni geografiche: pur trattandosi di un tema molto sensibile, il documento si limita a sottolineare gli obiettivi già conosciuti dell’Unione in materia;
-una scheda informativa e il testo della proposta europea sul meccanismo di risoluzione delle controversie governo-governo. Tralasciando le previsioni di carattere procedurale, il testo della proposta UE, l’obiettivo del capitolo in parola è quello di “evitare e risolvere” le dispute “sull’interpretazione e l’applicazione del trattato. All’art. 2 si stabilisce che, in caso di disputa, si ricorrerà a consultazioni, a cui le parti devono partecipare in buona fede, con lo scopo di raggiungere una soluzione condivisa. Se la procedura di consultazione dovesse fallire o non avere luogo si ricorrerà all’arbitrato.
Dopo la breve analisi dei documenti pubblicati, si può affermare che essi sono utili, in alcuni casi, a delineare quale sia la posizione iniziale dell’Unione Europea. Tuttavia non aiutano a cogliere quale sia lo stato di avanzamento del negoziato, quali siano le questioni in cui la frizione tra i negoziatori è maggiore e alcune materie fondamentali (come il meccanismo ISDS) sono addirittura tralasciate o trattate in modo generico. La domanda da porsi è, a questo punto, se l’iniziativa sulla trasparenza può dirsi riuscita. Dare un giudizio è ancora difficile visto che la Commissione annuncia la pubblicazione di nuovi documenti. Si può fare però almeno una considerazione: molti dei testi pubblicati, come accennato, spaziano dall’eccessiva vaghezza all’estrema tecnicità: d’altronde non si può pretendere che un negoziato commerciale si svolga a porte aperte e senza la minima riservatezza necessaria. Immaginare che il problema della segretezza delle trattative si risolva con la richiesta (da parte delle associazioni di protesta) e la concessione (da parte della Commissione) di pubblicare stralci di proposte e schede informative rischia di appiattire il dibattito intorno al TTIP. L’approccio politico di stampo neoliberale della Commissione era ben noto prima che apparissero questi nuovi documenti (il testo cruciale in materia è l’Impact Assessment della Commissione sul Trattato) e non è indispensabile che se ne declassifichino degli ulteriori per intuire che si rimarrà in questo orizzonte culturale. Occorre che sia il Parlamento Europeo, garante della democraticità della procedura di stipula degli accordi internazionali, a mettere in discussione il modello economico assunto dalla Commissione per valutare i benefici dell’integrazione commerciale transatlantica. Il PE non può certo intervenire nel merito del negoziato ma può assumere una posizione autonoma attraverso delle raccomandazioni che la Commissione non potrà non prendere in considerazione. La trasparenza deve quindi andare di pari passo rispetto al dibattito politico se vuole assumere sostanza e utilità.

Federico Di Dario

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