Non più “stessa spiaggia, stesso mare” per i titolari delle concessioni demaniali marittime: l’Italia si avvicina sempre di più all’obiettivo comunitario (14.01.2018)

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Nei prossimi giorni verrà presentato alla commissione per le petizioni del Parlamento europeo uno studio sullo stato delle concessioni demaniali marittime in Italia. Lo studio si concentra sull’analisi del sistema nazionale delle concessioni marittime demaniali e sulla valutazione della conformità del sistema amministrativo italiano ai principi stabiliti dall’Unione – soprattutto nell’ottica della tutela della concorrenza e della parità di trattamento degli operatori – anche alla luce delle disposizioni contenute nella direttiva servizi (direttiva 2006/123/CE) e delle recenti pronunce della Corte di giustizia.
Basandosi su autorevole dottrina, lo studio riconosce che la concessione nasce come strumento di supporto allo Stato nell’esercizio di funzioni pubbliche volte a garantire l’accesso e la fruibilità delle spiagge per attività legate al commercio e alla pesca, assicurandone contestualmente la tutela e la preservazione. L’uso del demanio marittimo da parte di soggetti privati è pertanto consentito – nonostante l’inalienabilità del bene – e vincolato ad attività di pubblico interesse. Tuttavia, l’impiego sempre più intensivo delle coste per finalità turistiche ha reso necessaria una revisione della vecchia disciplina, per favorire lo sviluppo della nuova funzione economica che il demanio marittimo è chiamato ad assolvere. Il Codice della navigazione aveva già previsto la possibilità di destinare parte del demanio marittimo ad altri usi pubblici attraverso l’istituto in esame, ma è con il D. Lgs. 400/1993 che si estende l’uso delle concessioni alle attività produttive – come la gestione di stabilimenti balneari – ammettendo il carattere economicamente rilevante del demanio marittimo.
Un ulteriore momento di svolta nella definizione della disciplina è senza dubbio rappresentato dalla riforma del Titolo V della Costituzione italiana. Fino al 2001, la disciplina relativa alle concessioni del demanio marittimo era contenuta nel Codice della navigazione, che assicurava l’unità e l’accentramento nella gestione dei beni demaniali marittimi. L’apertura al decentramento amministrativo (avviata già prima della riforma costituzionale) e lo spostamento del turismo tra le materie di competenza legislativa esclusiva delle regioni hanno invece aggravato il quadro normativo di riferimento, creando non poche difficoltà in merito alla gestione delle concessioni. Nell’attuale quadro di riferimento, infatti, spetta alle regioni la funzione di programmazione e di indirizzo delle attività turistico-ricreative, in cui è ricompresa anche la gestione degli stabilimenti balneari; ma è di competenza dello Stato la definizione dei canoni d’uso dei beni demaniali marittimi e, in ogni caso, lo Stato ha un ruolo da protagonista nella tutela della concorrenza. In aggiunta, in virtù del principio di sussidiarietà verticale e delle disposizioni contenute nelle leggi Bassanini, spetta ai comuni il rilascio e il rinnovo delle concessioni demaniali marittime, coerentemente con i piani locali urbani di sviluppo. Ad aggravare l’intreccio vi è, infine, la previsione dettata dal D. Lgs. 85/2010 in base alla quale i beni demaniali marittimi non appartengono al patrimonio di regioni o enti locali, ma rimangono di proprietà dello Stato, che ne affida la cura agli organi di governo inferiori.
Per quanto riguarda, più nello specifico, il modello di gestione delle concessioni, il Codice della navigazione aveva assicurato un’ampia discrezionalità alle amministrazioni sia sull’an che nel quomodo. I successivi interventi normativi hanno tentato di definire meglio il modello di gestione. In effetti, nell’intento di dare chiarezza e restringere la discrezionalità amministrativa, il legislatore ha fissato la durata delle concessioni demaniali marittime in quattro anni con possibilità di variazione su richiesta degli interessati (D. Lgs. 400/1993), successivamente estesa a sei anni con possibilità di rinnovo automatico per ulteriori sei anni ad ogni scadenza (L. 88/2001) ed infine elevata fino a venti anni, senza escludere la possibilità di rinnovo (L. 296/2006). Il modello italiano di gestione delle concessioni demaniali si caratterizza, inoltre, per la presenza del cosiddetto principio d’insistenza, ossia della preferenza per il precedente concessionario rispetto agli altri candidati nelle procedure di selezione pubblica (Codice della navigazione).
Sia l’Autorità garante della Concorrenza e del Mercato, sia la Corte Costituzionale si sono espresse in modo contrario al modello così costituito, in quanto ritenuto in contrasto con i principi europei, nonché con la direttiva 2006/123/CE. Il mancato allineamento della disciplina italiana a quella europea ha portato, infatti, la Commissione europea ad aprire una procedura di infrazione (n. 2008/4908) nei confronti del governo italiano. In particolare, è stata contestata l’incompatibilità della preferenza accordata al concessionario uscente nell’ambito delle procedure di attribuzione del demanio marittimo con il principio di libertà di stabilimento, sancito dall’art. 49 TFUE. Questo sistema determina infatti una disparità di trattamento tra gli operatori economici in violazione dei principi di concorrenza e di parità di trattamento, discriminando particolarmente gli operatori degli altri Stati membri.
In accoglimento della richiesta di adeguamento ai principi comunitari, il governo italiano ha provveduto ad eliminare il principio d’insistenza contenuto nell’art. 37 del Codice della navigazione (DL 194/2009, convertito in L. 25/2010), mantenendo tuttavia il meccanismo del rinnovo automatico. Quest’ultima previsione ha determinato il proseguimento dei lavori della Commissione europea, la quale ha rilevato che il rinnovo automatico si pone in contrasto con l’art. 12 della direttiva Bolkestein – che nel frattempo è entrata in vigore, giacché il termine ultimo per il suo recepimento era stato fissato per il 28 Dicembre 2009 – che assicura il ricorso a procedure di selezione imparziali e trasparenti e vieta esplicitamente l’istituto del rinnovo automatico. La Commissione ha inoltre constato che il quadro generale relativo alla disciplina italiana delle concessioni demaniali marittime è piuttosto contorto – come dimostra, tra l’altro, l’intreccio di competenze tra i vari livelli di governo – e genera una situazione complessiva di incertezza del diritto contraria ai principi dell’ordinamento europeo. La procedura d’infrazione si è conclusa, dunque, con l’abrogazione dell’istituto del rinnovo automatico attraverso l’art. 11 della L. 217/2011 e con la promessa del governo italiano di riformare l’intera disciplina per favorire una più agevole e chiara attuazione della stessa, in osservanza del principio della certezza del diritto.
Nonostante l’adeguamento della disciplina ai parametri europei, l’Italia è comunque riuscita ad ottenere una proroga sull’entrata in vigore delle disposizioni fino al 2020, per ragioni di certezza del diritto e per consentire ai vecchi concessionari di ammortizzare gli investimenti effettuati sulla base di un legittimo affidamento all’istituto del rinnovo automatico, giacché esso era consentito dalla legge nel momento in cui era stata assegnata loro una concessione per finalità turistico-ricreative. Sul punto è tuttavia intervenuta la Corte di giustizia (sentenze riunite C-458/14 e C-67/15), per ridimensionare la portata di tale proroga, chiarendo che essa non ha valenza generale ma va accordata caso per caso, laddove siano verificate la sussistenza di una legittima aspettativa di rinnovo e l’effettuazione dei relativi investimenti. In ogni caso, precisa la Corte, la proroga non è ammessa per tutte quelle concessioni che sono stata assegnate dopo il 2000, quando il principio di non discriminazione, relativamente alla disciplina delle concessioni demaniali, era già stato affermato.
Lo studio poi passa in rassegna i modelli degli Stati Membri che, per motivi geografici, sono interessati alla disciplina delle concessioni demaniali. Esso segnala, in particolare, che la Francia è lo Stato Membro più attento alle questioni ambientali e alla conservazione dello stato dei beni demaniali marittimi e il più virtuoso dal punto di vista dell’applicazione delle regole comunitarie in materia. Al contrario, la Croazia, la Grecia, la Spagna e il Portogallo viaggiano con più difficoltà e lentezza verso il recepimento completo dell’acquis communautaire. Il riferimento al contesto normativo degli altri Stati Membri è importante perché, secondo lo studio, l’identificazione e l’applicazione di modelli uniformi nello spazio europeo sono fondamentali per la piena liberalizzazione dei servizi e per la garanzia di una reale concorrenza. I Trattati europei in generale e la direttiva Bolkestein più nello specifico si muovono in questa direzione, ossia quella del coordinamento delle politiche relative all’utilizzo del demanio marittimo, in vista sia della conservazione del patrimonio marino e costiero, sia dello sfruttamento economico dello stesso. Lo sviluppo di un’economia forte e sostenibile intorno al demanio pubblico deve passare necessariamente dalla previsione di un’attenta politica di pianificazione e programmazione e di un sistema pubblico di aggiudicazione, che assicuri il rispetto del principio di concorrenza in tutte le sue declinazioni. Il diritto europeo non esclude, tuttavia, la previsione di un regime “alleggerito” di selezione pubblica, laddove l’amministrazione ritenga sussistenti questioni di interesse generale.
Per concludere, va segnalato che il legislatore italiano ha provveduto a riportare tutti gli elementi sopra menzionati nel disegno di legge 27 gennaio 2017 recante delega al governo per la revisione e il riordino della normativa relativa alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali ad uso turistico ricreativo, che rappresenta – o per meglio dire, dovrebbe rappresentare – l’ultimo passo del nostro Paese verso il pieno accoglimento dei precetti europei. Allo stato dei lavori, sembrerebbe allora auspicabile ritenere che l’Italia riuscirà a dare piena recepimento alla direttiva servizi entro il nuovo termine fissato per il 2020, sebbene con un ritardo di un decennio rispetto alla previsione iniziale.

SILVIA DI PIETRO 

Per saperne di più:
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/596809/IPOL_STU(2017)596809_EN.pdf

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