L’Unione Europea lancia la sua politica integrata per l’Artico (04.05.2016)

1. Alcune specificità significative della regione artica e i motivi dell’impegno dell’UE. – L’Artico è una regione molto vasta che comprende il Mar Glaciale Artico, mari regionali come i mari di Barents, di Kara e dei Ciukci, e i territori di otto Stati, ossia Canada, Danimarca (comprese Groenlandia e isole Fær Øer), Finlandia, Islanda, Norvegia, Russia, Svezia e Stati Uniti. Gli abitanti delle zone dell’Artico propriamente detto sono circa quattro milioni, tra cui gli appartenenti alle popolazioni indigene Sami (lapponi) e Inuit.
Fungendo da regolatore del clima della Terra è particolarmente esposto e danneggiato dai cambiamenti climatici in atto e questa criticità, a sua volta, la riversa esternamente, contribuendo a esacerbare il problema globale. Infatti tale regione, avendo registrato un tasso di riscaldamento quasi doppio rispetto alla media mondiale, contribuisce essa stessa al cambiamento climatico e al global warming attraverso il rilascio di gas metano. Lo scioglimento di ghiacci e permafrost, inoltre, provoca altri problemi, come l’innalzamento del livello dei mari, le inondazioni, la minaccia e la possibile estinzione di specie animali tipiche. Un altro circolo vizioso è dato dalla relazione diretta tra surriscaldamento globale e attività antropiche nella regione: infatti, da un lato, il primo favorisce le seconde, in quanto lo scioglimento progressivo dei ghiacci consente ad esempio l’estrazione mineraria e di idrocarburi e l’aumento del trasporto marittimo; dall’altro lato, queste ultime attività, attuate in una maniera non sostenibile ed ecocompatibile contribuiscono a favorire il surriscaldamento climatico.

L’Unione Europea, finora, si è occupata di Artico quasi esclusivamente in maniera indiretta, attraverso lo strumento della Dimensione settentrionale, la politica comune di UE, Islanda, Norvegia e Russia volta a promuovere stabilità, prosperità e sviluppo sostenibile. È arrivato il momento per l’Unione, alla luce dei fenomeni appena descritti e non solo, di elaborare per questa regione una sua effettiva e specifica politica. I motivi per farlo sono diversi. Innanzitutto per contribuire ad affrontare le sfide ambientali e climatiche appena illustrate, a maggior ragione come follow-up degli impegni contratti con l’accordo di Parigi a seguito della 21a Conferenza delle Parti. Poi è da tenere presente che su otto Stati che compongono la regione, tre sono membri UE, ossia Danimarca, Finlandia e Svezia, due sono parti dello Spazio economico europeo, Islanda e Norvegia, e gli altri tre, Canada, Russia e Stati Uniti, sono partner strategici dell’Unione.
Inoltre l’UE e i suoi Stati membri hanno una lunga tradizione di rapporti commerciali ed economici con gli Stati artici e, come messo in evidenza da specifici studi, l’Unione rappresenta uno dei maggiori consumatori di prodotti provenienti dagli Stati della regione, come pesce ed energia. Ad esempio, un quarto di prodotti ittici importati dall’UE nel 2014 proveniva dalla Norvegia (fonte: Eurostat/EUMOFA), mentre un terzo del petrolio e due terzi del gas importati dall’UE arriva da Norvegia e Russia (fonte: Eurostat). Ciò dà conto anche della dimensione strategica delle relazioni internazionali e della geopolitica alla base del rapporto UE-regione artica. Sotto questo profilo, peraltro, si tenga presente che esiste un Consiglio artico di cui sono membri tre Stati UE, Danimarca, Finlandia e Svezia e osservatori altri sette Stati membri, ossia Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Polonia, Spagna e Regno Unito, nonché la stessa UE.
Inoltre, come evidenziato dal PE già nella sua risoluzione del 9 ottobre 2008 sulla governance artica, un impegno strutturato dell’UE per questa regione è quanto mai necessario in quanto essa non è disciplinata da norme e regolamenti multilaterali ad hoc poiché non si è mai pensato che potesse divenire una via navigabile o un’area sfruttabile commercialmente (risoluzione P6_TA(2008)0474, lett. F).
Infine, negli ultimi anni, diversi Stati membri dell’Unione hanno varato quadri politici nazionali per l’Artico, cioè Italia, Danimarca, Finlandia, Germania, Polonia, Svezia e Regno Unito, mentre Francia, Spagna e Paesi Bassi hanno scelto strumenti più “morbidi” come documenti politici. Anche Paesi non-UE come Canada, Islanda, India, Giappone, Norvegia, Russia e Stati Uniti hanno elaborato strategie o documenti politici rivolti alla regione.

2. Inquadramento generale: ricostruzione del percorso normativo riguardo la regione artica. – Il 27 aprile 2016 è stata presentata ufficialmente la politica integrata dell’Unione Europea per l’Artico sotto forma di comunicazione congiunta della Commissione e dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (JOIN (2016) 21 final). È un punto di approdo significativo che comunque prefigura ulteriori sviluppi, probabilmente in direzione di una vera e propria strategia (macro)regionale dell’UE per tale area.
Questo documento porta a compimento un percorso politico iniziato quasi dieci anni fa e che ha visto protagonista, tra le diverse istituzioni, soprattutto il PE, intervenuto più volte a sollecitare un’attenzione maggiore e crescente sull’Artico. Infatti il primo atto ufficiale dell’UE è stata la risoluzione del PE del 9 ottobre 2008 sulla governance artica (P6_TA(2008)0474), a cui hanno fatto seguito la comunicazione della Commissione L’Unione Europea e la regione artica del 20 novembre 2008 (COM(2008) 763 def.) e, poco dopo, le conclusioni del Consiglio dell’8 dicembre che accoglievano favorevolmente la comunicazione della Commissione. Nel 2009, poi, il Consiglio Affari esteri dedicava le sue conclusioni dell’8 dicembre alle questioni dell’Artico, e il PE, il 20 gennaio 2011, approvava una risoluzione su una politica europea sostenibile per il Grande Nord (P7_TA(2011)0024). Il 26 giugno 2012 la Commissione e l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza hanno presentato tre comunicazioni congiunte dal titolo Definire una politica dell’Unione Europea per la regione artica: progressi compiuti dal 2008 e prossime tappe. Gli obiettivi erano quelli di rilanciare l’impegno politico e istituzionale dell’UE per l’Artico, contribuire a sviluppare una politica dell’Unione per questa regione, fare il punto della situazione a quattro anni dalla comunicazione della Commissione e individuare i successivi passi da compiere. Infine, nel 2014, il PE con la risoluzione del 12 marzo sulla strategia dell’UE per la regione artica (PT_TA(2014)0236) e il Consiglio con le conclusioni del 12 maggio, hanno chiesto alla Commissione e all’alto rappresentante di sviluppare, entro il dicembre 2015, una politica coerente e integrata sulle questioni relative all’Artico.

3. La politica integrata dell’UE per l’Artico. – A seguito di questo percorso, e anche se con qualche mese di ritardo, il 27 aprile 2016 la Commissione e l’alto rappresentante hanno presentato una comunicazione congiunta al PE e al Consiglio relativa a una politica integrata dell’UE per l’Artico. Essa individua tre settori prioritari di intervento: (1) cambiamenti climatici e salvaguardia dell’ambiente artico; (2) sviluppo sostenibile dentro e intorno all’Artico; (3) cooperazione internazionale e questioni artiche. Inoltre sono stati indicati anche quelle azioni orizzontali e trasversali che riguardano tutti e tre i settori prioritari, ossia ricerca, scienza e innovazione. Le azioni che andranno ad attuare concretamente i tre settori prioritari dovrebbero contribuire all’attuazione dell’Agenda 2030 ed essere in linea con i 17 obiettivi di sviluppo sostenibile adottati dalle Nazioni Unite nel settembre 2015.

3.1. Cambiamenti climatici e salvaguardia dell’ambiente artico. – Il primo settore prioritario, relativo appunto alla questione climatica e ambientale, richiede una risposta politica articolata in tre mosse. Innanzitutto la ricerca e tutte le attività ad essa collegate. Già attualmente l’UE è il maggior contributore nel campo della ricerca nell’Artico e intende riconfermare questa leadership attraverso, ad esempio, i finanziamenti del programma Horizon 2020 e l’investimento di 40 milioni EUR del programma di lavoro per la ricerca connessi all’Artico per il biennio 2016-2017. Centrale è l’iniziativa EU-PolarNet portata avanti da 22 istituti di ricerca (tra cui nordamericani e russi) e che ha l’obiettivo di sviluppare e presentare un programma europeo integrato di ricerca per la zona polare. Inoltre, importanti per la ricerca sui cambiamenti climatici sono i programmi spaziali europei (tra cui il progetto Monitoraggio globale per l’ambiente e la sicurezza, conosciuto come Copernico) e la cooperazione scientifica internazionale (mediante sia l’accesso transnazionale alle infrastrutture di ricerca, sia i sistemi open data). La seconda risposta politica riguarda le strategie di adattamento e mitigazione del clima, in primis sulla base degli impegni presi con l’Accordo di Parigi sul clima. Con esso l’UE si è già impegnata a ridurre le sue emissioni totali di gas serra del 40% entro il 2030 e dell’80% entro il 2050 rispetto ai livelli degli anni ’90. Inoltre si dovrebbe dar vita a una collaborazione pratica tra UE, Stati artici, popolazioni indigene e attori regionali e multilaterali dell’Artico in vista del varo di una futura e ambiziosa agenda sull’adattamento climatico per la regione artica. Le regioni artiche, poi, dovrebbero avvalersi anche dei Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE) e, infine, l’UE dovrebbe contribuire agli sforzi internazionali per limitare le emissioni di inquinanti particolarmente dannosi per il clima come il carbone e il gas metano. La terza risposta politica è attinente alla dimensione della protezione dell’ambiente e le azioni che l’UE dovrebbe mettere in campo sono soprattutto di attuazione degli strumenti convenzionali multilaterali che hanno rilevanza per l’Artico dei quali gli Stati membri sono parti. Inoltre dovrebbe promuovere insieme ai partner regionali un alto livello di protezione della biodiversità, l’istituzione di aree marine protette artiche, l’effettiva attuazione della Convenzione di Stoccolma per la proibizione e la graduale eliminazione degli inquinanti organici persistenti e la ratifica della Convenzione di Minamata sulla prevenzione e la riduzione delle emissioni di mercurio. Infine per fronteggiare il problema delle specie aliene invasive le misure dovrebbero essere quelle indicate da alcuni strumenti dell’Organizzazione marittima internazionale (IMO) come le Linee guida per il controllo e la gestione dei biofouling navale e la Convenzione internazionale per il controllo e la gestione delle acque di zavorra e dei sedimenti delle navi del 2004.

3.2. Sviluppo sostenibile dentro e intorno all’Artico. – Il secondo settore prioritario è legato allo sviluppo sostenibile nella e per la regione artica. La situazione di partenza è quantomeno composita, in quanto si va dall’assenza quasi totale di collegamenti trasportici in alcune zone, a un’imponente ricchezza di risorse naturali, in particolare prodotti ittici, petrolio, gas e minerali. L’UE è ben conscia di questa realtà che per alcuni versi rappresenta una sfida e per altri una grande opportunità e per questo, tramite la sua politica di coesione, supporta gli investimenti in svariati settori, con particolare enfasi in quelli dell’innovazione e della ricerca, della competitività nelle PMI e nella transizione a un economia basata sulle basse emissioni e il più possibile decarbonizzata. Strumenti di finanziamento dei progetti per l’Artico sono anche i programmi di cooperazione territoriale Interreg North Programme, Botnia-Atlantica Programme, Baltic Sea Region Programme, Northern Periphery and Arctic Programme, e i programmi di cooperazione transfrontaliera Karelia e Kolarctic nel quadro dello Strumento europeo di vicinato. Altre opportunità di rilievo potrebbero arrivare dalla Green Economy (ecoturismo e produzioni di cibo a chilometro zero) e dalla Blue Economy (acquacoltura, pesca, energie rinnovabili off-shore, turismo marittimo, biotecnologia blu).
La prima risposta politica riguarda il sostegno a un’innovazione sostenibile, ad esempio incoraggiando lo sviluppo di tecnologie innovative attraverso i Fondi SIE e Horizon 2020, il quale già supporta il programma InnovFin rivolto sia alle piccole e medie che alle grandi imprese. Altro aspetto importante, l’accesso al mercato unico e l’attuazione delle sue strategie relative al mercato unico digitale. La seconda risposta è la creazione, su impulso della Commissione europea, di un forum europeo degli stakeholders dell’Artico che tenga annualmente una conferenza e che abbia l’obiettivo di rafforzare la collaborazione e la cooperazione tra i differenti programmi europei di finanziamento e che contribuisca a identificare gli investimenti chiave e le priorità strategiche per la regione. Anche gli investimenti giocano un ruolo fondamentale, soprattutto alla luce del fatto che, come fatto notare da Commissione e Servizio europeo per l’azione esterna, la zona europea dell’Artico soffre di una mancanza strutturale di investimenti adeguati. Per invertire la rotta si potrebbero utilizzare le risorse del Piano di investimenti per l’Europa, della Banca europea per gli investimenti, della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo e delle Reti transeuropee di trasporto (TEN-T) per supportare progetti concreti nel settore delle infrastrutture dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell’energia. La tecnologia spaziale dovrà fornire un contributo sempre più importante e, in tal senso, i programmi spaziali dell’UE e i suoi progetti di ricerca saranno Copernico, Galileo e il sistema di osservazione integrato pan-artico che sarà promosso attraverso la GEO Cold Region Initiative. Infine, centrali saranno le attività marittime sicure e in ciò l’UE dovrebbe adoperarsi per accrescere la sicurezza della navigazione nell’Artico attraverso tecnologie innovative, la messa in opera di strumenti per il monitoraggio degli sviluppi temporali e spaziali delle crescenti attività marittime nell’Artico, la cooperazione con il Forum delle Guardie costiere artiche di recente costituzione e il sostegno agli sforzi internazionali per l’attuazione del Codice polare internazionale che dovrebbe entrare in vigore il 1° gennaio 2017.

3.3. Cooperazione internazionale e questioni artiche. – Il terzo settore prioritario di intervento è relativo agli aspetti cooperativi su base internazionale, tema che inevitabilmente si connette alla dimensione geopolitica e geostrategica della politica integrata dell’Unione per la regione artica. Aspetto alquanto problematico questo, visto che gli attori statali coinvolti vanno da Stati membri dell’UE fino alla Russia, con cui l’Unione (e non solo) vive una fase problematica, passando per Paesi terzi con cui l’UE ha un rapporto speciale (Norvegia e Islanda), fino a partner strategici come USA e Canada.
La risposta politica va cercata innanzitutto nei consessi e nelle organizzazioni internazionali ed è articolata nella promozione, da parte dell’Unione, degli strumenti legali internazionali a partire dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UN Convention on the Law of the Sea – UNCLOS), ma anche nella partecipazione attiva al Consiglio artico, forum primario per la cooperazione internazionale nella regione, e nel sostegno alla cooperazione regionale e sub-regionale (Barents Euro-Arctic Council e la Dimensione settentrionale). Inoltre l’UE dovrebbe continuare a curare e possibilmente migliorare la cooperazione bilaterale con tutti gli altri attori della regione artica, tra cui Canada, Russia e USA, ma anche con i Paesi che stanno mostrando un crescente interesse per l’Artico, ossia Cina, India, Giappone, Corea del Sud e Singapore, e la Groenlandia a cui è legata attraverso una partnership conclusa con la decisione del Consiglio 2014/137/UE del 14 marzo 2014. Di primaria importanza sarà anche continuare il dialogo tra UE e popolazioni indigene e comunità locali per garantire che il punto di vista e i diritti di questi ultimi siano rispettati e promossi. Dialogo senz’altro favorito dalla messa a disposizione di risorse provenienti dai programmi nazionali dei Fondi SIE, dai programmi sulla cooperazione territoriale e i programmi nel quadro dello Strumento europeo di vicinato (tanto per citarne uno, Interreg IV A North). La gestione della pesca rimane una questione nodale, anche se ovviamente sarà necessario stabilire misure internazionali adeguate e sarà fondamentale acquisire maggiori informazioni sugli ecosistemi nell’Oceano artico prima di aprire la regione alla pesca commerciale. Infine, l’ultima risposta politica da implementare dovrebbe essere l’approfondimento della cooperazione scientifica dell’UE con i partner regionali nell’ambito della Transatlantic Ocean (and Arctic) Research Alliance lanciata nel maggio 2013 e che coinvolge, oltre alla stessa Unione, anche Stati Uniti e Canada. Allo scopo di colmare il gap relativo ai dati marini disponibili riguardanti i fondali marini e oceanici intorno all’Europa, la Commissione europea ha deciso di sviluppare una mappa di tutto il fondale marino e le colonne acquatiche sovrastanti entro il 2020. Per concludere, più di cento organizzazioni, anche islandesi, norvegesi e russe, stanno lavorando insieme nel quadro della Rete europea di osservazione e di dati dell’ambiente marino (EMODnet) al fine di rendere i loro dati marini più accessibili, interoperabili e utili per gli utenti finali.

4. Tra opportunità da sfruttare e criticità da risolvere: considerazioni conclusive. – Ora, dopo il lancio della politica integrata dell’UE per l’Artico, il percorso politico-istituzionale continuerà con il parere del Consiglio e del Parlamento europeo. Non ci dovrebbero essere problemi di sorta a che la rotta tracciata dalla Commissione e dall’alto rappresentante con la comunicazione congiunta qui esaminata si interrompa o prenda bruscamente un’altra direzione. Di certo ci sono delle opportunità da cogliere, anche grazie al valore aggiunto che l’Unione potrebbe fornire, ma sono presenti anche alcuni nodi da sciogliere per far sì che questo passo sia coronato dal successo.
Infatti è ipotizzabile – e per certi versi auspicabile – che la politica integrata dell’UE per l’Artico sia un primo passo verso una vera e propria strategia dell’Unione per la regione artica, alla stregua delle quattro strategie già istituite e operative (balcanica, danubiana, adriatico-ionica e alpina). Un tale sviluppo prefigurerebbe senz’altro un maggiore grado di cooperazione e un rafforzamento della governance, anche con riferimento ai fondi e ai programmi, che aumenterebbe le possibilità di raggiungere gli obiettivi generali fissati dall’UE per la regione artica e riguardanti i cambiamenti climatici, lo sviluppo sostenibile e la cooperazione internazionale. In tal senso va letta l’esortazione finale contenuta nel documento della Commissione e dell’alto rappresentante che auspica la creazione di un gruppo di lavoro sulle questioni artiche e la cooperazione settentrionale all’interno del Consiglio e la contestuale formazione di una delegazione nel PE con i medesimi scopi (in quest’ultimo caso è ciò che è avvenuto, ad es., nel caso della strategia macroregionale dell’UE per la regione baltica).
Di certo la strada non è affatto spianata, visti soprattutto l’estrema eterogeneità dei Paesi coinvolti (Stati membri dell’UE e Stati terzi con diversi status) e la loro distribuzione geografica, ma anche i rapporti complicati – per usare un eufemismo – tra Russia e tutti gli altri Paesi. Se dovessero persistere le tensioni relativamente a Ucraina, Siria, regime sanzionatorio contro Mosca e via dicendo, la cooperazione per raggiungere gli obiettivi della politica integrata potrebbe rivelarsi impraticabile.

Luigi D’Ettorre

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