L’Iniziativa dei cittadini europei: stato dell’arte su questo nuovo strumento di democrazia partecipativa sopranazionale (20.04.2015)

L’Iniziativa dei cittadini europei: stato dell’arte su questo nuovo strumento di democrazia partecipativa sopranazionale

Il 31 Marzo 2015 la Commissione ha presentato al Parlamento Europeo e al Consiglio la relazione [COM(2015) 145 final] sull’applicazione del Regolamento (UE) n. 211/2011 del PE e del Consiglio del 16 febbraio 2011 riguardante l’iniziativa dei cittadini europei (GU L 65 dell’11.3.2011), un nuovo e importante strumento di partecipazione e coinvolgimento dell’opinione pubblica europea introdotto dal Trattato di Lisbona. Il suo fondamento giuridico è dato dall’art. 11, par. 4 TUE e dall’art. 24 TFUE.
Il Regolamento è stato adottato dal PE e dal Consiglio nel Febbraio 2011 ed è entrato in vigore il 1° Aprile 2012. Proprio l’art. 24 TFUE ha fornito la base giuridica per l’adozione di questo regolamento come d’altronde di tutti i regolamenti orientati a disciplinare l’esercizio del diritto di iniziativa legislativa mediante procedura legislativa ordinaria [1].

Come specificato dal primo considerando del Regolamento n. 211/2011, l’iniziativa dei cittadini europei (ICE) “offre la possibilità ai cittadini di rivolgersi direttamente alla Commissione sottoponendole una richiesta in cui la invita a presentare una proposta di un atto legislativo dell’Unione” al PE e al Consiglio. In tal modo i cittadini godono di una sorta di potere di pre-iniziativa, essendo il potere d’iniziativa vero e proprio appannaggio della Commissione [2]. Come fatto notare “l’ICE è un istituto di democrazia diretta, per quanto embrionale, che istituzionalizza un diritto individuale di partecipazione ad una iniziativa collettiva dei cittadini UE rivolta alla Commissione (e non più solo al PE sulla base del diritto di petizione […]” [3].

Per poter essere presentata, un’ICE deve avere alcuni requisiti di base ed essere conforme alla procedura stabilita dal Regolamento. Gli organizzatori, ossia persone fisiche con la residenza in uno Stato dell’Unione e che abbiano l’età per votare alle elezioni del PE, devono costituire un comitato formato da almeno sette cittadini residenti in sette diversi Stati membri (1/4 degli Stati membri [4]), al fine di dare un respiro il più possibile europeo e rappresentativo all’iniziativa, e designare al suo interno un rappresentante e un supplente (le c.d. “persone di contatto”) necessari per il collegamento tra cittadini e istituzioni dell’Unione. Gli organizzatori per chiedere la registrazione di un’ICE devono fornire alla Commissione tutta una serie di informazioni di base sia sull’iniziativa in sé (in particolare titolo, oggetto e obiettivi) sia personali (dati anagrafici) (art. 4, par. 1 Reg.) e, da parte sua, la Commissione è tenuta a registrare l’ICE entro due mesi dall’ottenimento di queste informazioni se questa soddisfa alcune condizioni come la regolare costituzione del comitato dei cittadini e delle persone di contatto, il rispetto della competenza della Commissione di presentare una proposta di atto legislativo dell’Unione ai fini dell’applicazione dei trattati, il carattere non manifestamente ingiurioso o dal contenuto futile o vessatorio e la conformità ai valori dell’UE elencati all’art. 2 TUE (art. 4, par. 2 Reg.).

Dall’entrata in vigore del Regolamento sono state 51 le richieste di registrazione di proposte di iniziativa dei cittadini europei, di cui 31 effettivamente registrate e 20 rigettate per mancanza o insufficienza di requisiti o non completezza o imprecisione nella domanda di registrazione. Tra quelle registrate, 18 hanno concluso il periodo di raccolta delle dichiarazioni di adesione e, fra queste, tre hanno raggiunto il numero minimo richiesto per la loro presentazione alla Commissione. Esse sono Right2Water, One of us e Stop vivisection e riguardano temi particolarmente sensibili, capaci di mobilitare l’opinione pubblica europea tanto da raggiungere e oltrepassare il milione di dichiarazioni di sostegno necessario [5] per essere presi in esame dalla Commissione con possibili sviluppi legislativi a livello dell’Unione.
La relazione della Commissione, poi, procede con l’illustrare l’attuazione delle ICE e il loro ciclo di vita fase per fase. Quest’ultimo è caratterizzato da più fasi di cui con riferimento alla prima e alla seconda è stato già scritto in precedenza e sono la costituzione di un comitato dei cittadini e la fase della registrazione. La terza è la fase della raccolta delle dichiarazioni di sostegno, che non sono semplici firme da apporre su un modulo, bensì una procedura di riempimento di un modulo da parte del cittadino di uno degli Stati membri in età per votare alle elezioni del PE (18 anni per tutti gli Stati membri ad eccezione dell’Austria, 16 anni). Il cittadino deve inserire i propri dati anagrafici, la residenza, la nazionalità e la firma e nella maggior parte dei casi – ossia per quei Paesi che lo richiedono – indicare anche il numero personale di identità/numero di un documento di identità personale [6]. Il numero di dichiarazioni di sostegno varia a seconda dello Stato membro e nella sua determinazione, ovviamente, si è dovuto tenere conto della popolosità di ogni Paese. Semplificando, non si può chiedere a Malta che ha 400mila abitanti lo stesso numero di firme della Germania che ne ha più di 80 milioni. Per questo si è optato per un sistema più praticabile che favorisce senz’altro la fase della raccolta e cioè quello per cui bisogna moltiplicare il numero minimo di parlamentari europei di uno Stato per 750. Ciò vuol dire, ad esempio, che per l’Italia, titolare di 73 seggi nel PE, il numero minimo di firme a supporto di un’ICE è di 54.750. [7]

Per raccogliere le dichiarazioni di sostegno gli organizzatori hanno a disposizione 12 mesi a partire dalla data di registrazione della loro proposta di iniziativa e i firmatari possono fornire il loro apporto alla campagna sia attraverso il riempimento di moduli cartacei sia attraverso moduli online [8]. Per ciò che concerne quest’ultimo sistema, cioè il metodo di raccolta per via elettronica, la disciplina è dettata dall’art. 6 del Regolamento il quale, tra le diverse disposizioni, prescrive in particolare che: a) i dati ottenuti in questo modo siano archiviati nel territorio di uno Stato membro; b) la Commissione sviluppi e successivamente mantenga un software con codice sorgente aperto e gratuito; c) prima di iniziare la raccolta delle dichiarazioni di sostegno, gli organizzatori chiedano all’autorità competente dello Stato membro interessato di certificare che il sistema di raccolta per via elettronica sia dotato di dispositivi tecnici e di sicurezza che garantiscano la protezione dei dati e la loro regolare e integra conservazione (ad esempio per l’Italia tale autorità è il Ministero dell’Interno). Gli organizzatori possono iniziare a raccogliere le dichiarazioni di sostegno mediante il sistema per via elettronica solo dopo aver ottenuto questa certificazione e ciò in passato ha generato ritardi, per cui il tempo reale a disposizione degli organizzatori per svolgere la raccolta online è stato inferiore ai 12 mesi regolamentari.

Gli organizzatori sono tenuti a dichiarare anche le loro fonti di finanziamento se queste superano i 500,00 Euro per donatore. Tale soglia è ricavata dal Regolamento (CE) n. 2004/2003 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 4 novembre 2003 relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici a livello europeo. Interessante sarà vedere se e come verrà modificata tale soglia una volta che il Regolamento n. 2004/2003 cesserà di produrre i suoi effetti giuridici data la sua abrogazione dovuta all’entrata in vigore del Regolamento (UE, EURATOM) n. 1141/2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2014 relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici europei e delle fondazioni politiche europee. Infatti il primo regolamento, anche se abrogato da quest’ultimo, continuerà a determinare le questioni finanziarie fino al 2017 compreso.

Infine, quando la Commissione riceve una proposta di ICE completa di tutti i certificati e conforme a tutte le disposizioni del Regolamento n. 211/2011 pubblica senza indugio l’iniziativa dei cittadini sul suo registro, riceve gli organizzatori a un livello appropriato per consentire loro di esporre in dettaglio le tematiche sollevate dall’iniziativa e entro tre mesi espone in una comunicazione le sue conclusioni giuridiche e politiche riguardo l’ICE, l’eventuale azione che intende intraprendere e i suoi motivi per agire o meno in tal senso. Gli organizzatori, inoltre, hanno la possibilità di esporre la propria ICE in un’apposita audizione pubblica la cui sede è il Parlamento Europeo.

Nel tempo si è creato anche un certo contenzioso intorno ad alcune ICE che non sono state registrate o una che ha avuto una sorta più articolata, perché sebbene registrata non ha avuto nessun follow–up data la già esistente tutela del suo oggetto a livello dei trattati europei. A tal proposito si possono menzionare tre casi che sono, ancora oggi, al centro del dibattito sull’iniziativa dei cittadini europei. Il primo caso è relativo al ricorso presso il Tribunale dell’Unione europea (causa T-754/14) al fine di ottenere l’annullamento del rifiuto della Commissione di registrare la proposta di iniziativa popolare europea volta ad arrestare i negoziati, condotti dalla Commissione stessa, sulla Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) e sul Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA). Attraverso l’iniziativa dei cittadini, si era richiesto alla Commissione di sollecitare il Consiglio al fine di revocare il mandato a negoziare tali accordi internazionali. Nelle motivazioni sulla mancata registrazione della richiesta di iniziativa popolare, la Commissione aveva sostenuto che la revoca di un mandato non potesse essere considerata un atto giuridico dell’Unione ma un mero atto interistituzionale poiché «nell’area degli accordi internazionali, gli atti giuridici sono (solo) la decisione del Consiglio sulla firma e sulla conclusione dell’accordo». Di conseguenza, la proposta esulava dalla competenza della Commissione di presentare una proposta di atto giuridico (art. 4 co. 2 lett. b del Regolamento n. 211/2011). Dinanzi al Tribunale, i ricorrenti sostengono anzitutto che la revoca del mandato così come la delega del Consiglio alla Commissione abbiano il crisma della decisione ex art. 288 TFUE. In secondo luogo, l’iniziativa dei cittadini ben potrebbe condurre «all’annullamento di atti giuridici esistenti o alla non approvazione di atti legislativi proposti». La soluzione del caso verterà, pertanto, sulla nozione di atto giuridico e sull’ammissibilità di un’interpretazione volta ad estendere la portata dell’iniziativa dei cittadini europei.
Il secondo caso, che allo stesso modo ha dato luogo ad un ricorso (causa T-646/13), concerne l’iniziativa Minority SafePack. Si trattava di un «pacchetto di misure per proteggere le persone appartenenti alle minoranze nazionali e per assicurare che (…) l’eredità culturale europea sia salvaguardata, rispettando la diversità culturale e linguistica dell’Europa» (si v. Minority SafePack Initiative). La Commissione ha deciso di non registrare (C(2013) 5969) la proposta poiché se da un lato è vero che «le istituzioni dell’Unione sono tenute al rispetto della “diversità culturale e linguistica”», dall’altro le disposizioni dei Trattati non forniscono all’Unione una base giuridica attraverso cui agire. La Commissione riconosceva che, nel ventaglio delle misure proposte dal comitato, alcune fossero ammissibili. Tuttavia, «il regolamento sull’iniziativa dei cittadini non consente la registrazione parziale dell’iniziativa proposta». Nel ricorso proposto contro il rifiuto della Commissione i ricorrenti lamentano principalmente il vizio di incompleta motivazione dell’atto di rifiuto. Nei motivi oggetto del ricorso viene infatti dichiarato che la Commissione, oltre a non aver precisato quali delle tante misure, contenute nell’iniziativa, esulassero dalla sua competenza, non specificherebbe nemmeno «il motivo per cui il regolamento n. 211/2011 non consentirebbe di registrare una o più parti di un progetto di iniziativa dei cittadini». V’è da considerare che la giurisprudenza sulla portata dell’obbligo di motivazione dell’atto di diritto dell’Unione europea, soprattutto circa la portata del vecchio articolo 253 CE, è molto vasta. In un recente caso, proprio il Tribunale ha avuto modo di riaffermare che la finalità dell’obbligo di motivazione è quella di «far apparire in forma chiara ed inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana» (si v. sentenza del 12 dicembre 2012, causa T-332/09, Electrabel c. Commissione). La giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia ritiene inoltre che, attraverso la motivazione, occorre garantire l’interesse dei destinatari o dei soggetti terzi «a ricevere spiegazioni» pur non dovendosi necessariamente «specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti» (si vedano sentenza della Corte 2 dicembre 2009,C-89/08P, Commissione c. Irlanda e al.; si vedano anche i casi Commissione c. Sytraval e Brink’s France e Bertelsmann e Sony Corporation of America c. Impala). In questo secondo caso, la decisione del Tribunale si concentrerà sulla questione se la Commissione abbia violato o meno l’obbligo di motivazione, oggi previsto dall’art. 196, par. 2 TFUE.
Il terzo caso, che (per ora) non ha dato luogo a contenzioso, riguarda l’iniziativa One of us, volta a sollecitare l’UE ad «introdurre un divieto e porre fine al finanziamento di attività presupponenti la distruzione di embrioni umani in particolare in tema di ricerca, aiuto allo sviluppo e sanità pubblica». Il testo dell’iniziativa precisa che essa «non riguarda gli ambiti di competenza degli Stati membri» e propone una serie di misure giuridiche finalizzate a vietare gli stanziamenti ad attività che «distruggono embrioni umani», ad evitare che i finanziamenti favoriscano la ricerca sulla clonazione umana o «organizzazioni che praticano o promuovono l’aborto». La complessità del caso sta nella circostanza che la Commissione ha sì registrato l’iniziativa ma con una Comunicazione (COM(2014) 355) ha ritenuto che il diritto primario tutela già la dignità umana, il diritto alla vita e il diritto all’integrità della persona e che, pertanto, non si riscontra la necessità di un ulteriore intervento normativo. La Commissione, in effetti, dopo aver compiuto una valutazione complessa circa il quadro giuridico dei finanziamenti alla ricerca e la tutela dell’embrione nel diritto dell’Unione, ha ritenuto di non presentare una proposta. Tale valutazione rientra «nell’ambito delle sue attribuzioni», come statuito dall’art. 11 par. 4 TUE. In altre parole, il caso dimostra che la registrazione dell’iniziativa non implica la doverosità della proposta della Commissione. La discrezionalità del potere di proposta della Commissione, che emerge dal combinato degli articoli 288 e 294 TFUE, può essere solo compressa dalla sollecitazione dell’iniziativa dei cittadini ma non eliminata totalmente.

Per concludere, nonostante le criticità, i nodi irrisolti e le preoccupazioni per l’effettiva incidenza che l’ICE avrà sul processo decisionale europeo è possibile affermare che “il nuovo regolamento realizza un significativo passo in avanti nella direzione della formazione di una vera e propria coscienza europea, che incontra ancora molteplici resistenze nell’ambito della varie realtà nazionali. La legittimazione democratica dell’Unione e l’integrazione tra i cittadini degli Stati membri non passano solo attraverso il rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali. Anzi, le due forma di democrazia, quella rappresentativa e quella partecipativa, non sono affatto alternative, ma complementari se non addirittura in un certo senso coessenziali. Di guisa che l’estensione dei poteri delle assemblee parlamentari non esclude il rafforzamento degli strumenti di partecipazione diretta dei cittadini europei”. [9]

[1] Cfr. commento di M. CONDINANZI, Art. 24 TFUE, in A. TIZZANO (a cura di), Trattati dell’Unione europea, Giuffrè Editore, Milano, 2014.

[2] Com’è noto la Commissione detiene quasi il monopolio esclusivo delle proposte di atti legislativi in seno all’Unione. Le disposizioni normative di riferimento sono: art. 17, par. 2 TUE e nel TFUE art. 289, par. 1, art. 292, art. 293, par. 2 e art. 294, par. 2.

[3] P. PIRODDI, Art. 11 TUE, in F. POCAR – M. C. BARUFFI, Commentario breve ai Trattati dell’Unione europea, CEDAM, 2014.

[4] Nell’individuazione di tale soglia c’è stato un certo dibattito tra Commissione e Parlamento Europeo, con la prima fautrice di un approccio più restrittivo e il secondo, alla fine risultato vincente, più estensivo. Cfr. Libro verde sul diritto d’iniziativa dei cittadini europei, COM(2009)622 definitivo, pp. 4-5.

[5] Le tre iniziative riguardano rispettivamente il diritto all’acqua e all’accesso a quello che viene considerato dagli organizzatori un vero e proprio bene comune e non una merce (presentata il 20 Dicembre 2013); la cessazione del finanziamento, da parte dell’UE, delle attività che presuppongono la distruzione dell’embrione umano, con particolare riferimento ai settori della ricerca, degli aiuti alla sviluppo e della salute pubblica (presentata il 28 Febbraio 2014); l’abrogazione della direttiva 2010/63/UE sulla protezione degli animali utilizzati a fini scientifici e la presentazione di una nuova proposta che elimini la sperimentazione animale e renda invece obbligatorio l’uso — nella ricerca biomedica e tossicologica — di dati direttamente rilevanti per la specie umana (presentata il 3 Marzo 2015). Queste iniziative hanno raccolto un numero di dichiarazioni di sostegno pari rispettivamente a 1.659.543, 1.721.626 e 1.173.130.

[6] I Paesi che richiedono i documenti di identità personali sono diciotto e tra questi c’è anche l’Italia, per la quale è indispensabile il passaporto o la carta d’identità. Il Paese che offre la più ampia gamma di scelta in ordine ai documenti d’identità da poter esibire è senza dubbio la Francia con quattordici diversi documenti.

[7] Questo sistema di calcolo risulta essere addirittura più “liberale” e permissivo di quello proposto inizialmente dal PE, da sempre schierato a favore di un approccio più democratico e partecipativo dei cittadini rispetto ad esempio alla Commissione. Infatti il ragionamento del PE partiva dal milione di firme necessarie per presentare una ICE e divideva questa soglia per la popolazione dell’UE, di quasi 500 milioni di abitanti, per poi trovarne la percentuale. Il risultato finale era di 0,2%. In ogni Stato membro, quindi, si sarebbe dovuto rispettare tale soglia. Rimanendo sul caso italiano, ciò avrebbe voluto dire per gli organizzatori raccogliere non più 54.750 dichiarazioni di sostegno, bensì circa 120.000! Cfr. Libro verde sul diritto d’iniziativa dei cittadini europei, COM(2009)622 definitivo, pp. 5-6.

[8] Particolarmente importante è risultata la possibilità di sfruttare internet, il quale ha permesso di raccogliere circa il 55% delle dichiarazioni di sostegno alle tre ICE di cui prima che hanno raggiunto il numero minimo di firme per essere sottoposte all’attenzione della Commissione. In particolare Right2Water ha raccolto l’80% delle firme con il sistema online e Stop vivisection il 60%. One of us, al contrario, ha fondato la propria campagna in gran parte sulla raccolta cartacea da cui è arrivato il 70% delle firme.

[9] F. FERRARO, Il nuovo istituto di democrazia partecipativa e le sue nuove applicazioni, Studi sull’integrazione europea, 2012, Fascicoli 2-3, pp. 523 e ss.

Luigi D’Ettorre – Federico Di Dario

PER APPROFONDIMENTI

Regolamento n. (UE) n. 211/2011 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 16 febbraio 2011 riguardante l’iniziativa dei cittadini

Relazione sull’applicazione del Regolamento n. (UE) n. 211/2011 l’iniziativa dei cittadini

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