Le risoluzioni del Parlamento europeo sul futuro dell’Unione europea e l’Unione economica e monetaria (21.02.2017)

800px-Europa_auf_dem_StierDurante la seduta plenaria del 16 febbraio, sono state approvate tre risoluzioni dal Parlamento europeo contenenti proposte e suggestioni sul futuro dell’integrazione europea. Si tratta di tre testi sensibilmente diversi frutto di una lunga discussione in seno alla Commissione Affari Costituzionali. Le risoluzioni rappresentano, con molta probabilità, l’ultima chiamata per l’UE che, alla vigilia del 60° anniversario dei trattati di Roma, è fiaccata da stagnazione economica, immobilismo politico e una profonda crisi identitaria. In questo contributo, dopo una breve introduzione sul contenuto di ogni risoluzione, ci si soffermerà particolarmente sugli aspetti che riguardano l’Unione economica e monetaria e la sua riforma.
Con 329 voti favorevoli, 223 contrari e 89 astensioni, è stata approvata la risoluzione sul miglioramento del funzionamento dell’Unione europea sfruttando le potenzialità del trattato di Lisbona (2014/2249(INI)), redatta da Mercedes Bresso dei Socialisti e Democratici, e Elmar Brok del gruppo popolare. In sostanza, si propone di percorrere quei margini lasciati aperti dal Trattato di Lisbona «che potrebbero essere utilizzati per rispondere alle sfide attuali senza dover avviare una revisione del trattato nel breve periodo». La risoluzione si sofferma anzitutto sulla necessità di una valorizzazione del metodo comunitario su quello intergovernativo, prevalso nettamente negli ultimi anni per affrontare la crisi economica. Il documento affronta poi il tema dell’assetto istituzionale, dove si avanzano proposte per accrescere il controllo politico del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali sull’intero processo di decisione e sull’operato della Commissione e si discute il ruolo delle principali istituzioni dell’Unione. La proposta più interessante in questo ambito è sicuramente quella di trasformare il Consiglio in una vera e propria “Camera alta”, riducendo il numero di formazioni attuali ad una, attraverso una decisione del Consiglio europeo e lasciando l’attuale divisione per materie solo ad una fase preparatoria. Vengono poi affrontati i tre temi caldi nell’agenda politica europea ossia Unione economica e monetaria, azione esterna e giustizia e affari interni. Per le implicazioni di natura giuridica ed istituzionale che porta con sé, la riforma dell’UEM è sicuramente il tema maggiormente approfondito dalla risoluzione. I punti di partenza di una riforma dell’UEM dovrebbero, secondo il documento, mirare a renderla più efficace e democratica, approfondendo la dimensione sociale, quasi completamente marginalizzata durante gli ultimi anni. Se le premesse possono essere condivisibili, le proposte avanzate sono alquanto deludenti, minimaliste e, per certi versi, contraddittorie. Si suggerisce, ad esempio, di semplificare il semestre europeo di coordinamento delle politiche economiche e, allo stesso tempo, di varare un nuovo quadro normativo, denominato Codice di convergenza, per indirizzare meglio le politiche statali. Si tratterebbe di incentivare gli Stati a convergere verso determinati obiettivi, il che, tuttavia, avviene già nel quadro attuale. Di fatto, gli Stati, attraverso la clausola delle riforme, prevista dal Patto di Stabilità e Crescita anche dopo la revisione del 2011, possono “contrattare” con la Commissione il compimento di riforme strutturali per ottenere “sconti” sull’applicazione della regola del disavanzo e della regola del debito. Ciò che manca, nel quadro attuale, è l’utilizzo del termine convergenza per gli Stati che adottano l’euro (attualmente è riservato agli Stati che non lo adottano) ma, nella sostanza, già oggi la Commissione, nel corso del semestre europeo, tenta di indirizzare gli Stati verso una direzione coerente. Pertanto, una politica di convergenza esiste già. Oltretutto, si segnala che il dibattito su un meccanismo di convergenza per i membri dell’euro è in corso dal 2012 e sembra non aver prodotto alcun risultato tangibile (si v. COM(2013) 165 final sull’istituzione di un meccanismo di convergenza e competitività). Con riguardo al problematico tema della creazione di una capacità di bilancio della zona euro, la risoluzione non può che rilevare come «la possibilità che una siffatta capacità possa essere creata all’interno dell’attuale quadro previsto dai trattati dipende dalla configurazione, dalla funzione e dalle dimensioni della nuova capacità di bilancio». Prescindendo dalle frizioni politiche e dal rifiuto di alcuni Stati di aumentare la condivisione di rischi nell’area euro (Germania, in primis), la realtà è che gli spazi di manovra (giuridici) sono molto limitati se non praticamente nulli nel quadro attuale. La Corte di giustizia ha dovuto procedere ad un’interpretazione elastica del divieto di corresponsabilità finanziaria, con argomentazioni spesso risibili, per sostenere la legalità pattizia del Meccanismo europeo di stabilità (MES) prima e dell’Outright Monetary Transactions (OMT) poi e si ha ragione di credere che non si possa andare oltre quanto già fatto. Ammesso che la Corte di giustizia sostenga la legittimità di un fondo europeo da destinare alle politiche anticicliche o alla facilitazione del rimborso del debito pubblico statale, è difficile che la Corte costituzionale tedesca sarà indulgente come in passato. Infatti, come sostenuto dal Rapporto del Gruppo di esperti sul Fondo di redenzione del debito e gli Eurobills del 2014, senza una revisione dei Trattati, solo un’azione intergovernativa, attraverso un nuovo trattato internazionale simile al MES potrebbe portare alla costituzione del Fondo di redenzione. Il che solleverebbe le note questioni relative alla legittimità democratica del meccanismo (oltre alla marginalizzazione ulteriore del metodo comunitario). Sotto questo profilo, è a dir poco singolare che la risoluzione, dopo aver criticato il ricorso al metodo intergovernativo, richiami proprio le conclusioni del Gruppo di esperti sul Fondo di redenzione. In merito al problema del deficit democratico e della dimensione sociale dell’UEM, la risoluzione non offre spunti particolarmente interessanti. L’idea più innovativa contenuta nel documento è quella di «promuovere l’idea di un salario minimo determinato da ciascuno Stato membro» anche se, in questo caso, il ruolo dell’Unione si limiterebbe sostanzialmente a “propagandare” questa misura.
La risoluzione sulle evoluzioni e gli adeguamenti possibili dell’attuale struttura istituzionale dell’Unione europea (2014/2248(INI) relatore Guy Verhofstadt dell’ALDE) è stata approvata con una maggioranza risicata (283 voti a 269 e 83 astensioni) e contiene proposte di revisione dei Trattati che incidono in modo radicale sul quadro esistente. Le principali proposte sono volte ad arginare completamente il metodo intergovernativo per rafforzare il “metodo dell’Unione” e porre fine all’Europa à la carte, accrescere la tutela dei valori e dei diritti fondamentali (quali l’introduzione della procedura di infrazione sistemica), rendere l’Unione più democratica ridisegnando il quadro istituzionale attraverso un rafforzamento del Parlamento europeo, istituire un Ministro delle finanze europeo, trasformare il Consiglio in una Camera legislativa, ridimensionare il ruolo dell’Eurogruppo e così via. Con specifico riguardo all’UEM, anche qui si propone di adottare un codice di convergenza attraverso la procedura legislativa ordinaria. Si suggerisce poi di integrare nel diritto primario Fiscal Compact, MES e Fondo di risoluzione unico, rafforzando il controllo democratico sulla loro applicazione, istituire una Unione fiscale dotata di una capacità di bilancio per mitigare gli shock simmetrici ed asimmetrici e di una tesoreria europea capace di contrarre prestiti. Il Ministro del Tesoro europeo dovrebbe poi gestire le politiche economiche a livello europeo con poteri incisivi e non limitati al mero coordinamento delle politiche degli Stati membri.
L’ultima risoluzione sulla capacità di bilancio della zona euro (2015/2344(INI) relatori Reimer Böge dei Popolari e Pervenche Berès dei Socialisti e Democratici) è stata adottata da un’ampia maggioranza (con 304 voti a 255 e 68 astensioni). Come si intuisce dal titolo, la risoluzione ha ad oggetto esclusivamente la zona euro e i problemi specifici che persistono nella gestione della moneta unica. Il documento fa esplicito riferimento alla teoria delle aree valutarie ottimali ed alla necessità di dotare l’UEM di capacità di bilancio al fine di fronteggiare meglio gli shock asimmetrici. A questo proposito, si dettano principi generali e obiettivi che dovrebbero ispirare l’Unione di bilancio. Con riferimento agli obiettivi, si afferma che la politica di bilancio dell’Unione dovrebbe mirare a favorire la convergenza tra le economie degli Stati membri, affrontare gli shock asimmetrici e quelli simmetrici. Secondo la risoluzione, occorrerebbe adottare un Codice di convergenza, il cui rispetto costituirebbe il presupposto per partecipare alla capacità di bilancio, mentre i fondi per l’Unione di bilancio si reperirebbero tramite una modifica del mandato del MES «e una capacità di bilancio supplementare specifica per la zona euro», formula quest’ultima alquanto vaga. Considerata complessivamente, la risoluzione è un riassunto, nemmeno troppo accattivante, dei principi che si trovano su qualsiasi manuale di economia dell’unione monetaria. Principi che erano e sono noti. Non è noto invece (e la risoluzione non affronta minimamente il tema) come si intende applicare quei principi sotto una prospettiva giuridico-politica. Da un lato, non si spiega come superare l’ostilità di molti Stati membri a mettere in comune risorse e rischi per “assorbire gli shock asimmetrici”, dall’altro, non si chiariscono quali dovrebbero essere le modifiche da apportare al diritto primario e derivato. Le vere questioni da affrontare sono queste. Che l’UEM e, nello specifico, il governo della moneta unica soffra di profondi difetti strutturali è ormai noto a tutti, soprattutto ai milioni di disoccupati che vivono nell’Unione. In questo momento, la vera sfida consiste nell’avanzare soluzioni semplici ed efficaci per superare la crisi politica dell’Unione e questo compito è stato assolto solo parzialmente dalle tre risoluzioni del Parlamento europeo.

Federico Di Dario

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