Le Conclusioni del Consiglio Europeo del 18 e 19 febbraio 2016: al centro l’immigrazione e la difficile intesa UE-UK (25.02.2016)

1.Il Consiglio europeo – l’incontro dei Capi di Stato e di Governo degli Stati membri dell’Unione Europea – si è riunito a Bruxelles il 18 e il 19 febbraio scorsi. La riunione tuttavia, non è iniziata con i migliori auspici: troppe e troppo complesse le questioni aperte al tavolo delle trattative, molte le incomprensioni e assai diverse le aspettative degli Stati sui temi all’ordine del giorno, quali l’immigrazione e il discorso che gravita attorno a quella che è stata ribattezzata Brexit, ovvero la possibile uscita della Gran Bretagna a seguito del referendum fissato per il 23 giugno prossimo.

Per ciò che concerne la questione migratoria, l’Unione sta mostrando in tutta evidenza la disunità delle politiche nazionali, mettendo a dura prova non solo gli equilibri politici interni a ciascun Paese ma anche le alleanze tra questi.

Anche sulla seconda questione, ossia il referendum britannico, le acque sono sicuramente agitate. Si ricorda brevemente, che già nella riunione del Consiglio europeo del dicembre 2015, i vertici degli Stati avevano parlato di un processo di mediazione, allo scopo di dare vita ad una nuova intesa UE-UK. Già all’epoca il Regno Unito si era dimostrato irremovibile nelle sue posizioni, facendo capire, senza troppi giri di parole, che se le sue richieste non fossero state accettate, il referendum avrebbe avuto spianata la strada.

Le conclusioni, dopo due giorni di lavori e trattative, hanno riguardato proprio i sopraccitati argomenti, lasciando tuttavia qualche dubbio sia per il mancato fronte comune sull’immigrazione sia, soprattutto, per il nuovo status concesso alla Gran Bretagna, al fine evitare una vittoria al referendum oramai indetto del fronte che mira ad uscire dall’UE.

2.Conclusioni sul tema “immigrazione”. In linea con l’approccio globale tipico dell’immigrazione che, come si sa, coinvolge diversi argomenti, il Consiglio europeo ha proceduto ad una disamina di tutti gli strumenti messi finora a disposizione e di quelli ancora in fase di attuazione, per provare a risolvere la  difficile situazione degli immigrati in transito sia lungo la rotta balcanica sia su quella del Mediterraneo.

I principali punti dibattuti hanno riguardato:

a) la realizzazione del Piano d’Azione UE-Tuchia, che resta una priorità per contrastare tratta e migrazione irregolare, soprattutto dal momento che il Consiglio europeo ha accolto favorevolmente la decisione della NATO di collaborare con l’Unione tramite Frontex, al fine di fornire assistenza nelle attività di ricognizione, controllo e sorveglianza degli attraversamenti illegali nel Mar Egeo e che ha a tal fine esortato tutti i membri dell’Organizzazione atlantica a sostenere attivamente le misure da intraprendere sul campo.

Per quanto riguarda i rapporti con la Turchia, il Consiglio europeo ha ricordato che è in atto un processo per la preparazione di un programma volontario di ammissione umanitaria, presentato tramite una raccomandazione della Commissione europea dell’11 gennaio 2016, con lo scopo di creare un sistema di solidarietà e di condivisione delle responsabilità con la Turchia per la protezione delle persone sfollate in territorio turco a causa del conflitto siriano. Si tratterebbe di un sistema flessibile che, a seguito delle azioni svolte dalla Turchia, consentirebbe di ridurre in modo sostanziale il numero di persone che attraversano la frontiera in modo irregolare per giungere in Europa. Gli Stati membri e gli Stati associati a Schengen sono invitati a partecipare al programma su base volontaria, secondo le loro possibilità, mentre il numero di persone da ammettere sarà stabilito a scadenza regolare tenendo conto della capacità dell’UNHCR di trattare le domande, del numero complessivo delle persone sfollate in Turchia e di come la riduzione degli attraversamenti irregolari delle frontiere dalla Turchia verso l’UE riesca ad incidere sul numero delle richieste. Una clausola di riesame e un meccanismo di monitoraggio prevedrebbero poi la sospensione o l’adattamento del programma se gli attraversamenti irregolari delle frontiere dalla Turchia verso l’UE non fossero ridotti. Alle persone beneficiarie di questo programma dovrebbe essere accordata una protezione sussidiaria o uno status temporaneo equivalente, per un periodo non inferiore ad un anno.

b) L’assistenza umanitaria ai rifugiati siriani, che è stata definita dal Consiglio europeo una «responsabilità globale urgente» e della quale si è parlato anche nel corso di una conferenza svoltasi a Londra il 4 febbraio scorso, durante la quale i leader di decine di Paesi hanno annunciato lo stanziamento di oltre 10 miliardi di dollari e che ha visto l’impegno, tra gli altri, anche dell’Unione europea.

c) La rotta dei Balcani, per la quale il Consiglio europeo ha espresso grande preoccupazione soprattutto in merito alla decisione di alcuni paesi di aprire le proprie frontiere al transito di immigrati che vogliono raggiungere l’Europa. Questa ipotesi spinge a concertare azioni rapide e concrete e a considerare anche altre eventuali rotte oltre che a trovare delle soluzioni con i paesi dei Balcani che stanno avendo, a detta del Consiglio europeo, atteggiamenti permissivi ai quali bisogna mettere termine. Per quanto riguarda la situazione umanitaria dei migranti in transito lungo la rotta balcanica, il Consiglio europeo ha accolto il suggerimento della Commissione di preparare un progetto che preveda la possibilità per l’Unione di fornire aiuti umanitari a livello interno, cooperando con le agenzie delle Nazioni Unite.

d) La corretta gestione delle frontiere esterne e il necessario ripristino del sistema Schengen. Negli ultimi mesi si è dibattuto molto circa la possibilità di ripristinare i controlli alle frontiere interne, il che vorrebbe dire il crollo dell’Unione e il collasso dei già provati sistemi di accoglienza degli Stati membri più esposti. Per scongiurare questa evenienza, il Consiglio europeo ha ribadito l’importanza dei controlli alle frontiere esterne, per ristabilire una situazione in cui tutti i membri dello spazio Schengen possano applicare appieno il Codice frontiere Schengen, respingendo ai confini esterni i cittadini di paesi terzi che non soddisfano le condizioni d’ingresso o che non hanno presentato domanda d’asilo, tenendo però conto delle specificità delle frontiere marittime, anche con l’attuazione dell’agenda UE-Turchia.

Al fine della corretta gestione delle frontiere esterne, il Consiglio europeo ha chiesto che venga ultimata la creazione di una guardia costiera e di frontiera europea durante il semestre di presidenza olandese, per non allungare ulteriormente i tempi.

e) L’esigenza della piena realizzazione degli hotspot, i punti di crisi necessari al funzionamento del citato regolamento Dublino III, che sono sì in fase di miglioramento, ma che bisogna ancora rendere pienamente operativi, per assicurare la rilevazione e l’immagazzinamento delle impronte digitali, la registrazione e l’identificazione di richiedenti asilo e non. Il Consiglio europeo ha inoltre ricordato che questi elementi servono ad attuare appieno il processo di ricollocazione, a contenere i flussi secondari di migranti irregolari e richiedenti asilo, e a predisporre le strutture di accoglienza necessarie a ospitare i migranti in condizioni umane, mentre la loro situazione è in fase di accertamento. A corollario di quanto fin qui detto, il Consiglio europeo si è prodigato a ribadire che « i richiedenti asilo non hanno diritto di scegliere lo Stato membro in cui presentare la domanda», espressione che sembra contenere anche un monito a chi vorrebbe cambiare le regole di Dublino III.

f) L’adempimento delle decisioni prese su ricollocazione, rimpatri e riammissioni; in particolare per gli ultimi due punti, il Consiglio europeo ha ricordato che sono in campo diversi strumenti per stimolare gli Stati terzi a riaccettare nei propri confini i cittadini che sono o diventano illegali in Europa, in quanto una adeguata politica di rimpatrio non può essere completamente efficace laddove manca la volontà dello Stato terzo alla riammissione.

Alla base delle conclusioni sull’immigrazione c’è stato l’obiettivo del contenimento rapido dei flussi, della protezione delle frontiere esterne, della riduzione dell’immigrazione irregolare, di una politica umana ed efficiente in tema di asilo e del mantenimento dell’integrità dello spazio Schengen. Per questo motivo il Consiglio europeo ha richiesto alla Banca europea per gli investimenti e alla Commissione di sviluppare una strategia sinergica per una possibile partecipazione della BEI ai progetti dell’Unione in materia di immigrazione. Nonostante ciò, ancora una volta, le intenzioni degli Stati membri dell’UE sono troppo generiche e sembrano talmente lontane dalla realtà da sembrare non solo ingenue, ma soprattutto utopiche. Inoltre, solo un generico accenno è stato fatto all’Austria e alla proposta del 10 febbraio scorso relativa alla disposizione di esecuzioni del Consiglio riguardanti la sospensione temporanea della ricollocazione del 30% dei richiedenti ad essa assegnati, a norma della decisione (UE) 2015/1601 del Consiglio (che ha istituito misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia). Bisogna infatti ricordare che l’Austria aveva annunciato la propria intenzione di contenere la ricollocazione nei suoi confini  imponendo un tetto massimo di ottanta rifugiati al giorno e consentendo il passaggio di non più di 3.200 persone che intendessero chiedere rifugio in Germania o in altri paesi dell’UE. Questa decisione era stata definita dal Commissario europeo per le Migrazioni, Dimitris Avramopoulos, non compatibile con la legislazione europea. Anche per questa ragione le Conclusioni del Consiglio europeo non possono dirsi soddisfacenti, in quanto un reale accordo non è stato trovato, delegando ancora inspiegabilmente al futuro una soluzione che possa dirsi duratura.

3.Conclusioni su una nuova intesa UE-UK. Il Consiglio europeo ha affrontato anche lo spinoso tema del referendum, che il Premier britannico David Cameron ha fissato per il 23 giugno prossimo e che dovrebbe sancire l’uscita o la permanenza della Gran Bretagna nell’Unione europea. Lo scopo dei 27 leader europei era ovviamente quello di tenere dentro la Gran Bretagna e, da parte sua, Cameron portava con sé l’obiettivo di rinegoziare alcuni punti fondamentali per il suo Paese. È necessario ricordare però, prima di passare al setaccio gli argomenti oggetto di decisione del Consiglio europeo, che il Regno Unito in base ai Trattati e tramite diversi protocolli e articoli,  ha già il diritto di non adottare l’euro, di non aderire all’acquis di Schengen, di continuare ad esercitare i controlli sulle persone alle frontiere (non partecipando così allo spazio Schengen), di poter decidere se prendere parte o meno alle misure che riguardano lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, di cessare una grande quantità di atti e disposizioni dell’Unione nel settore della cooperazione di polizia e di quella giudiziaria in materia penale, ricordando infine che la Carta dei diritti fondamentali dell’UE non estende la competenza della Corte di Giustizia al Regno Unito. Oltre a quanto sopraelencato, i punti che permetteranno alla Gran Bretagna di avere uno status speciale e ancor più specifico rispetto al passato e rispetto agli altri 27 paesi membri – e che verranno applicati nel momento in cui il Regno Unito avrà notificato la decisione di non uscire dall’UE – sono:

a) governance economica. Nelle Conclusioni si legge che l’approfondimento necessario per la realizzazione dell’Unione economica e monetaria ha carattere facoltativo per gli Stati la cui moneta non è l’euro. Stessa previsione riguarda la normativa dell’UE sull’unione bancaria, che conferisce autorità alla Banca centrale europea sugli enti creditizi: la legislazione è applicabile solo negli Stati la cui moneta è l’euro o in quelli che hanno concluso un accordo di cooperazione stretta in materia di vigilanza con la BCE. È stato poi sottolineato che le misure di emergenza e di crisi destinate a salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro non comporteranno responsabilità di bilancio per gli Stati membri la cui moneta non è l’euro o per quelli che non partecipano all’unione bancaria. Saranno infatti istituiti meccanismi adeguati per garantire il rimborso a questi Stati, laddove il bilancio generale dell’Unione dovesse avere costi derivanti dalle misure di emergenza e di crisi. Inoltre, se almeno un membro del Consiglio che non partecipa all’unione bancaria dovesse manifestare l’intenzione motivata di opporsi all’adozione di un atto a maggioranza qualificata, il Consiglio dovrà discutere la questione.

b) Competitività. L’aumento della competitività è da sempre stato al centro degli obiettivi dell’Unione europea. Con le Conclusioni del Consiglio europeo, i vertici dei paesi membri si impegnano ad accrescere gli sforzi per legiferare meglio, riducendo costi, tempi burocratici, abrogando la legislazione superflua, per permettere agli operatori economici (soprattutto per piccole e medie imprese) di affermarsi nel mercato anche grazie ad una politica commerciale «ambiziosa e attiva» da parte delle istituzioni dell’UE.

c) Sovranità. Nelle Conclusioni, alla sezione C, si legge che il processo di integrazione sempre più stretta tra i popoli europei che hanno in comune istituzioni democratiche e società aperte, non equivale all’obiettivo dell’integrazione politica. Questo riferimento serve da incipit alla riaffermazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità di cui sono investiti in primo luogo i Parlamenti nazionali, che devono vigilare sulla loro corretta applicazione, e in secondo luogo tutte le istituzioni coinvolte nel processo decisionale dell’Unione che devono rispettarli. Inoltre, da un lato si ribadisce che la sicurezza nazionale è di pertinenza statale e dall’altro si ricorda che non saranno presi in considerazione i voti dei Parlamenti nazionali degli Stati membri che non partecipano all’adozione di un atto legislativo, nel caso in cui quest’ultimo fosse oggetto di un parere motivato sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà. Infine, si riconosce che il Regno Unito, alla luce della sua “particolare situazione”, non è vincolato a prendere parte a un’ulteriore integrazione politica dell’Unione europea.

d) Prestazioni di sicurezza sociale e libera circolazione. I due temi sono stati inseriti nella stessa sezione delle Conclusioni, in quanto si compenetrano l’un l’altro. La libera circolazione dei lavoratori infatti è parte integrante del mercato interno,  dato il numero notevole di spostamenti da un paese all’altro a causa delle diverse retribuzioni o di offerte di lavoro e stili di vita più attraenti. Il problema si pone in quanto i sistemi di sicurezza sociale degli Stati membri sono molto diversi tra loro, e non possono essere armonizzati, ma solo coordinati, dalla legislazione dell’Unione. Per tale ragione durante il Consiglio europeo è stato dato ascolto alle “preoccupazioni” del Regno Unito sulla necessità di istituire misure che abbiano lo scopo di limitare i flussi di lavoratori stranieri (ma pur sempre cittadini europei) nei propri confini nazionali e l’abuso della libera circolazione (in particolare i matrimoni fittizi e l’indicizzazione delle prestazioni per figli a carico esportate verso uno Stato membro diverso da quello in cui il lavoratore soggiorna) con il “pretesto” di evitare effetti negativi sia per gli Stati membri di origine che per quelli di destinazione. Per tali ragioni sono stati posti alcuni limiti all’operare dei principi basilari dell’Unione, tra i quali spicca la non discriminazione, e per questo il Consiglio europeo ha richiesto alla Commissione di proporre la modifica di alcuni regolamenti sulle prestazioni sociali (Regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale e Regolamento (UE) n. 492/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione). In questo modo il Consiglio, su richiesta della Commissione, potrà autorizzare lo Stato membro interessato a limitare l’accesso dei lavoratori nuovi arrivati nell’Unione alle prestazioni a carattere non contributivo collegate all’esercizio di un’attività lavorativa per un periodo totale di massimo quattro anni dall’inizio del rapporto di lavoro. Ciò vuol dire che la Gran Bretagna potrà attivare per 7 anni un meccanismo di salvaguardia per l’accesso dei benefici del welfare dei cittadini europei, che dovranno aspettare 4 anni prima di accedere pienamente a tutti i vantaggi del welfare britannico, che saranno assicurati solo in modo graduale, un po’ come accade per l’immigrazione regolare di cittadini provenienti da Stati terzi, lavoratori dell’Unione.

4.Relazioni esterne. Per quanto riguarda le relazioni esterne, il Consiglio europeo sulla scia della risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite n. 2254, ha richiesto al Presidente siriano e ai suoi alleati di cessare ogni ostilità verso i gruppi non terroristici che si oppongono al regime, in quanto questi attacchi sono la causa della minaccia alla pace nella regione, del rafforzamento del Daesh e della perpetrata crisi di rifugiati in fuga dalle zone di guerra. Essendo a conoscenza dei rischi di una escalation militare, il Consiglio europeo ha condannato i bombardamenti a postazioni civili, aree abitate e infrastrutture e ha per questo chiesto la fine delle ostilità, con lo scopo di creare un corridoio che porti aiuti alla popolazione almeno nella zona tra Aleppo e i confini turchi.

Infine, un richiamo è stato fatto alla Libia, la cui stabilizzazione è una delle priorità per la sicurezza dell’Unione e della regione mediterranea; per questo l’Unione è vicina alla decisione delle Nazioni Unite sulla necessità di creare un Governo di Unità Nazionale che possa in primo luogo fermare la minaccia terroristica.

Luisa Di Fabio

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