L’Agenda europea globale sulla migrazione della Commissione (19.05.2015)

Il 20 aprile 2015, in una riunione congiunta, i Ministri degli Esteri e dell’Interno, l’Alto Rappresentante Federica Mogherini e il commissario europeo per la migrazione, gli affari interni e la cittadinanza Dimitris Avramopoulos, hanno preannunciato che la Commissione avrebbe presentato a maggio un’Agenda europea globale sulla migrazione per affrontare i nodi strutturali della questione.

Il 13 maggio 2015 la Commissione europea ha stabilito le misure concrete e le azioni necessarie che intende adottare per far fronte agli ingenti flussi migratori che interessano soprattutto i paesi europei bagnati dal Mar Mediterraneo (COM(2015) 240 final).

Nel documento la Commissione mette in rilievo anzitutto, le ragioni che spingono  all’emigrazione:
– la globalizzazione e la rivoluzione della comunicazione che sovente suscitano forti aspettative verso il nostro continente;
– le guerre e crisi (dall’Ucraina al Medio Oriente, Asia e Nord Africa);
– l’impatto della povertà nel mondo.

L’Europa, per la Commissione europea, deve continuare ad essere un rifugio sicuro per coloro che fuggono dalle persecuzioni e una destinazione attraente per il talento e l’imprenditorialità di studenti, ricercatori e lavoratori.
La sfida, non semplice, dell’Unione europea è di assicurare, da un lato, gli impegni internazionali e i confini territoriali, e dall’altro, attuare e coordinare buone politiche per garantire la prosperità economica e sociale di tutta l’Unione Europea. Tuttavia, tale contemperamento di azioni non è certo di facile attuazione per un ente di integrazione come l’UE.

Per quanto concerne l’Agenda europea, la prima parte del documento delinea le azioni immediate:

1. salvare le vite umane;
2. individuare le reti di trafficanti criminali;
3. rispondere agli ingenti flussi migratori all’interno dell’UE-trasferimento;
4. creare un approccio comune per la concessione di protezione agli sfollati-reinsediamento;
5. lavorare in partnership con i paesi terzi per affrontare la migrazione a monte;
6. utilizzare gli strumenti dell’UE per aiutare gli stati membri in prima linea.

1. Nell’ambito della prima azione, l’Europa dovrà intensificare le operazioni per ripristinare il livello di intervento previsto dalla precedente operazione italiana “Mare Nostrum”. Per rafforzare gli interventi di Frontex nelle operazioni congiunte (Triton e Poseidon), la Commissione ha già presentato un bilancio rettificativo per il 2015 e presenterà la sua proposta per il 2016 entro la fine di maggio. Una volta implementato, questo determinerà l’ampiamento di capacità e di portata geografica delle operazioni, in tal modo Frontex potrà svolgere il suo duplice ruolo di:
– coordinamento e controllo delle frontiere degli Stati membri;
– salvataggio di vite dei migranti in mare.
In parallelo, a questo aumento dei finanziamenti dell’UE, sono stati impiegati beni (navi e aerei) di diversi Stati membri. Questa “solidarietà attiva” dovrà essere mantenuta finché la pressione migratoria persisterà. Inoltre, sempre entro la fine di maggio sarà presentato un nuovo Piano Operativo Triton.

2. Per quanto concerne l’individuazione delle reti criminali, l’Alto Rappresentante ha già presentato le opzioni per possibili operazioni di Politica di sicurezza e difesa comune (PESD) per identificare sistematicamente, catturare e distruggere imbarcazioni utilizzate dai contrabbandieri. Tale azione, in base al diritto internazionale, sarà una potente dimostrazione della determinazione di agire dell’Unione europea.
All’interno dell’agenzia Europol, di recente costituzione, vi è il Joint Operational Team MARE allo scopo di coordinare l’azione dell’agenzia e degli Stati membri nell’ambito del contrasto allo sfruttamento dell’immigrazione clandestina. Il risultato sarà quello di un unico punto di accesso per la cooperazione tra agenzie. Inoltre, Europol potrà identificare e rimuovere i contenuti internet illegali utilizzati dai contrabbandieri per attirare i migranti e i rifugiati.

3. Per quanto riguarda il problema degli ingenti flussi di persone, la Commissione, entro la fine di maggio, propone di attivare un sistema di risposta alle emergenze previsto ai sensi dell’art. 78 (3), del TFUE.
La proposta prevede un regime di distribuzione temporanea delle persone in evidente bisogno di protezione internazionale per assicurare una partecipazione equa ed equilibrata di tutti gli Stati membri. Lo Stato membro di destinazione sarà responsabile per l’esame della domanda in conformità delle norme e delle garanzie stabilite; inoltre, una possibile redistribuzione dovrebbe fondarsi sulla base di criteri quali: il PIL, le dimensioni della popolazione, il tasso di disoccupazione, il numero dei richiedenti asilo passati e dei rifugiati reinsediati. Tuttavia, tali modalità di redistribuzione dovranno in futuro far parte di un sistema “permanente” di condivisione delle responsabilità tra gli Stati membri. Invero, la Commissione presenterà, entro la fine del 2015, una proposta legislativa per fornire un sistema di trasferimento obbligatorio per distribuire i soggetti in necessità di protezione internazionale all’interno dell’Unione europea.

4. La quarta azione, di necessaria implementazione, concerne la creazione di un approccio comune per la concessione di protezione agli sfollati che necessitano di essere tutelati.
Oltre al trasferimento di quelli già in territorio dell’Unione, quest’ultima ha anche il dovere di contribuire alla tutela degli sfollati che hanno bisogno di protezione internazionale. Questa è una responsabilità comune della Comunità internazionale. Queste persone non possono essere lasciate in balia delle reti criminali di trafficanti. Per tale motivo l’UNHCR ha approvato un obiettivo per l’UE di 20.000 posti di reinsediamento all’anno sino al 2020. Tale obiettivo necessità però del contributo di ciascuno Stato membro. Sfortunatamente sino ad ora vi sono state evidenti disparità di azioni solidali all’interno della stessa Unione europea. La Commissione, invece, ha ribadito l’esigenza di responsabilizzare tutti gli Stati membri UE. Infatti, entro la fine di maggio, la stessa presenterà una raccomandazione proponendo un programma di reinsediamento a livello europeo sulla base dell’obiettivo proposto dall’ UNHCR.
La Commissione, inoltre, ha invitato espressamente gli Stati membri a sfruttare le possibilità esistenti offerte dal “Fondo asilo, migrazione e integrazione”, e ha suggerito l’utilizzo di ulteriori vie legali disponibili per persone bisognose di protezione tra cui: le sponsorizzazioni private/non governative, permessi umanitari, e le clausole di ricongiungimento familiare.

5. La quinta azione attiene la collaborazione diretta con i paesi terzi per affrontare la migrazione a monte. La Commissione e il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) lavoreranno insieme con i paesi partner per mettere in atto misure concrete al fine di evitare viaggi pericolosi.
In primo luogo, l’Unione europea dovrebbe rafforzare il suo sostegno ai paesi che portano il peso di sfollati e rifugiati. Lo sviluppo regionale ed i programmi di protezione saranno allestiti in (Nord Africa, Corno d’Africa), oltre a quello già esistente in Medio Oriente.
In secondo luogo, la creazione di Centri di sostegno nei paesi di origine o di transito contribuirà a fornire un quadro realistico dei viaggi dei migranti e ad offrire opzioni di rimpatrio volontario ed assistito per i migranti irregolari.
In terzo luogo, un vertice dedicato alla Politica di sicurezza e di difesa comune (PESD) sarà organizzato a Malta in autunno con i principali partners, tra cui l’Unione africana, per sviluppare un approccio comune con la Regione affrontando le cause di migrazione irregolare, la tutela delle persone in difficoltà, così come il contrabbando e la tratta di esseri umani. Questo lavoro sarà strettamente collegato a iniziative politiche più ampie per promuovere la stabilità di questi territori. Inoltre particolare attenzione sarà riservata anche ai nostri partner orientali, ad esempio, nei Balcani occidentali e in Asia. Questo chiaramente per promuovere e rafforzare cooperazioni in parte già esistenti.

6. La sesta, ed ultima azione immediata, concerne l’utilizzo di strumenti dell’UE per aiutare gli Stati membri in prima linea.
In primo luogo, la Commissione istituirà un nuovo approccio “Hotspot” in cui l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo, Frontex ed Europol lavoreranno a terra, in prima linea, insieme agli Stati membri, per identificare e registrare rapidamente le impronte digitali dei migranti in arrivo. Il lavoro delle agenzie sarà vincente solo se ben armonizzato.
In secondo luogo, la Commissione mobiliterà ulteriori 60 milioni di euro in fondi di emergenza per sostenere l’accoglienza e la fornitura di assistenza sanitaria ai migranti negli Stati membri sotto particolare pressione.
La crisi migratoria nel Mediterraneo ha rivelato molto circa i limiti strutturali della politica migratoria dell’UE e gli strumenti a sua disposizione. Come già sottolineato dal Presidente Juncker nei suoi orientamenti politici, la lotta contro l’immigrazione irregolare, i trafficanti ed i contrabbandieri, deve essere abbinata a una forte politica comune di asilo e ad una nuova politica europea in materia di immigrazione legale.

Nelle parti successive del documento la Commissione si sofferma su  “quattro pilastri” di intervento che dovrebbero consentire una migliore gestione della politica migratoria dell’UE:

I. riduzione degli incentivi all’emigrazione irregolare;
II. gestione e sicurezza delle frontiere e salvataggio delle vite umane;
III. Dovere dell’Europa di proteggere: determinazione di una forte politica comune in materia di asilo;
IV. nuova politica in materia di migrazione legale.

I. Per il primo livello di azione, cioè la riduzione degli incentivi all’emigrazione irregolare è fondamentale la prevenzione e la mitigazione di minacce quali: la guerra civile, la persecuzione, la povertà e il cambiamento climatico. Questi elementi contribuiscono tutti, direttamente ed immediatamente, allo sviluppo dei flussi migratori. Inoltre, di notevole rilevanza sono: il rafforzamento dei partenariati con i paesi d’origine e di transito e il consolidamento del ruolo, in materia di migrazione, delle delegazioni dell’UE nei paesi chiave. Un buon esempio di rafforzamento della cooperazione è la Turchia. Infatti, dall’inizio del 2014, la Turchia ha ricevuto 79 milioni di euro per affrontare la pressione sul suo sistema di gestione dei rifugiati e per aiutare a prevenire i viaggi pericolosi nel Mediterraneo orientale.
Per quanto riguarda la lotta contro i contrabbandieri ed i trafficanti, l’obiettivo deve essere quello di trasformare le reti di trafficanti “a basso rischio – alto rendimento” in “alto rischio – basso rendimento”. Su tale obiettivo, la Commissione porterà avanti un piano d’azione entro la fine di maggio.
Un’altra azione è quella che tende a disincentivare il riciclaggio di denaro, collegato al traffico di migranti, attraverso una maggiore cooperazione con unità di informazione finanziaria, istituzioni finanziarie, come le banche, sui: flussi finanziari, i servizi di trasferimento di denaro internazionale e gli emittenti di carte di credito.
Un’altra fonte potenziale di sfruttamento proviene dai datori di lavoro all’interno dell’UE. Su questo tema, la Commissione, da un lato, promuoverà una migliore integrazione nel mercato del lavoro degli immigrati regolari, e dall’altro, rafforzerà la lotta contro il lavoro illegale di cittadini di paesi terzi.
Infine, uno dei maggiori incentivi per i migranti irregolari è la consapevolezza dell’inadeguatezza del sistema di rimpatrio. Per aumentare il tasso di esecuzione, l’UE dovrà innanzitutto garantire che i paesi terzi adempiano al loro obbligo internazionale di recupero dei propri cittadini che risiedono irregolarmente in Europa. L’UE aiuterà i paesi terzi a rispettare i propri obblighi, offrendo supporto attraverso la gestione di “campagne ritorni”, di informazione, sensibilizzazione e sostegno alle misure di reinserimento. La Commissione darà la priorità al monitoraggio del “sistema di rimpatrio” più rapido, al fine di garantire un trattamento umano e dignitoso dei rimpatriati e un uso proporzionato delle misure coercitive, in linea con i diritti fondamentali e il principio di non-refoulement.
Il problema cruciale è che l’UE ha delle regole comuni in materia di rimpatrio, ma manca un’efficace cooperazione operativa. Tale mancanza di “cooperazione attiva” si sostanzia nella limitazione di intervento dell’Agenzia Frontex. Attualmente Frontex può coordinare solo missioni di rimpatrio, ma non avviarne una propria. Sulla base della valutazione in corso, la Commissione proporrà di modificare la base giuridica di Frontex per rafforzarne il ruolo in materia di rimpatrio.

II. Il secondo livello di azione previsto in Agenda concerne la gestione della sicurezza delle frontiere ed il salvataggio delle vite umane.
La Guardia Costiera ha un ruolo cruciale sia per la salvaguardia delle vite umane e sia per la sicurezza delle frontiere marittime. La Commissione, insieme con le agenzie competenti, sosterrà un rafforzamento della cooperazione e, se del caso, la messa in comune di alcune ulteriori funzioni della Guardia Costiera a livello europeo.
Il Fondo di sicurezza interna fornisce già oltre 2,7 miliardi di euro agli Stati membri per il periodo 2014-2020. Ma il problema principale sta nella gestione delle frontiere, infatti questa oggi varia, sulla base di un “patchwork” di documenti e strumenti settoriali. Nel 2016, la Commissione consoliderà un sistema di gestione delle frontiere più efficiente grazie anche all’utilizzo di sistemi informatici e tecnologici.
Le iniziative nei principali paesi africani e di vicinato potrebbero essere sostenute da Frontex, dai finanziamenti dell’UE, ed infine dalle iniziative connesse alle politiche di vicinato e di sviluppo dell’UE. L’obiettivo dovrebbe essere quello di stabilire delle frontiere più sicure, ma anche quello di rafforzare la capacità, dei paesi del Nord Africa, di intervenire e salvare la vita dei migranti in difficoltà.

III. Il terzo livello di azione riguarda la determinazione di una forte politica comune in materia di asilo da parte dell’UE.
La Commissione ribadisce, nell’Agenda, la necessità per l’Unione europea di determinare un sistema chiaro e condiviso per l’accoglienza dei richiedenti asilo all’interno dell’Europa. Uno dei punti deboli evidenziati nell’attuale politica è stata la mancanza di fiducia reciproca tra gli Stati membri, in particolare a causa della continua frammentazione del sistema di asilo.
La priorità è quella di garantire la piena e coerente attuazione del sistema europeo comune di asilo. Questo sarà supportato da un nuovo processo di monitoraggio sistematico. La Commissione fornirà ulteriori orientamenti per migliorare le norme in materia di accoglienza, e le procedure di asilo, per fornire agli Stati membri indicatori di qualità semplici e ben definiti, rafforzando così la protezione dei diritti fondamentali dei richiedenti asilo ed in particolare di alcuni gruppi vulnerabili come i bambini.
Un altro problema si pone con le domande di asilo dei cittadini di paesi terzi che non hanno bisogno di un visto per entrare nell’UE. Questi casi possono essere, in parte, affrontati attraverso il Meccanismo di monitoraggio Post-Visa liberalizzato.
Alla luce degli ultimi tragici eventi, la Commissione ha evidenziato delle anomalie nel meccanismo di ripartizione delle responsabilità per quanto concerne le domande di asilo (il c.d. “Sistema di Dublino”). Gli Stati membri dovrebbero stanziare le risorse necessarie, al fine di aumentare il numero di trasferimenti e tagliare i ritardi, in modo proattivo e coerente all’applicazione delle clausole relative al ricongiungimento familiare, e fare un uso più ampio e regolare delle clausole discrezionali.
Inoltre, la Commissione presenterà, entro la fine di maggio, una Guida per facilitare l’identificazione sistematica dei migranti nel pieno rispetto dei diritti fondamentali. La Commissione si riserverà di valutare, nel 2016, il “Sistema di Dublino” per stabilire se in futuro sarà necessaria o meno una revisione dei parametri legali del medesimo.

IV. Il quarto livello di azione concerne la nuova politica in materia di migrazione legale.
L’Europa è in concorrenza con altre economie mondiali ed ha bisogno di attirare lavoratori con competenze adeguate, ma è anche di fronte ad una serie di sfide economiche e demografiche di lungo periodo. Infatti la sua popolazione sta invecchiando, mentre la sua economia è sempre più dipendente da posti di lavoro altamente qualificati. Quindi la migrazione, ed in questo caso quella legale, sarà sempre importante per migliorare la sostenibilità del nostro Sistema di welfare e per garantire una crescita sostenibile dell’economia europea. Questo è il motivo per cui è importante che l’Europa mantenga la sua attrattività per gli immigrati.
Sulla base di queste premesse, la Commissione presenterà un nuovo pacchetto di mobilità del lavoro e una nuova iniziativa nel 2015. Inoltre, entro la fine di maggio, la Commissione avvierà una consultazione pubblica sul futuro della direttiva Blue Card. Tale azione sarà intrapresa per migliorare l’attrattività dell’Unione per i cittadini talentuosi dei paesi terzi.
Un altro settore di notevole impatto economico è quello dei servizi. Questo comprende professionisti stranieri altamente qualificati che hanno bisogno di recarsi nell’UE, per brevi periodi, al fine di fornire servizi alle imprese o alle istituzioni pubbliche. La Commissione valuterà i possibili modi per fornire certezza giuridica a queste categorie di persone, anche al fine di rafforzare la posizione dell’UE in sede di negoziazione per accordi di libero scambio (ALS).
La Commissione intende, inoltre, istituire una “piattaforma di dialogo” per includere le imprese, i sindacati e le altre parti sociali, in modo da massimizzare i benefici della migrazione sia per l’economia europea e sia per i migranti. Portali web esistenti, come il portale di migrazione nell’UE ed il portale della mobilità professionale in Europa (EURES) possono svolgere un ruolo importante nel facilitare l’incrocio di domanda ed offerta di lavoro per i cittadini dei paesi terzi già all’interno dell’UE.
Per quanto concerne la modernizzazione della politica dei visti, nel 2014 la Commissione ha presentato una revisione del Codice dei visti ed ha proposto la creazione di un nuovo tipo di visto: il Touring Visa. L’obiettivo è quello di rendere gli strumenti di politica dei visti più flessibili, al fine di massimizzare l’attrazione di turisti e visitatori per motivi personali o professionali, riducendo al minimo i rischi di migrazione irregolare e di sicurezza.
Infine, per quanto attiene l’integrazione effettiva, questa deve necessariamente essere supportata e promossa da politiche di integrazione efficaci e coordinate tra i paesi membri dell’Unione.
Uno dei finanziamenti più importanti per realizzare e massimizzare l’integrazione è fornito dal Fondo di integrazione, asilo e migrazione. Però non è il solo, fondamentali sono anche: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo sociale europeo (FSE). Infatti, per il nuovo periodo di programmazione (2014-20), almeno il 20% delle risorse del FSE è rivolto all’inclusione sociale. Questi fondi possono sostenere iniziative mirate a migliorare le competenze linguistiche e professionali, migliorare l’accesso ai servizi, promuovere l’accesso al mercato del lavoro, favorire gli scambi interculturali inclusivi e promuovere campagne di sensibilizzazione rivolte sia alle comunità ospitanti che a quelle migranti.

In conclusione, l’Agenda si concentra principalmente sull’offerta di soluzioni che consentiranno all’Europa di andare avanti in queste aree, nel breve e medio termine. Ma se vogliamo affrontare questi problemi in modo efficace e sostenibile nel lungo periodo, la cooperazione europea nel settore della migrazione ha bisogno di andare oltre. Le iniziative contenute in Agenda saranno fondamentali per “sagomare” una politica migratoria europea efficace ed equilibrata di lungo periodo.

Annalisa Geraci

Per saperne di più:

Domande e risposte sull’Agenda europea sulla migrazione

Scheda informativa: ricollocazione e reinsediamento

Scheda informativa: operazione congiunta Triton

Scheda informativa: migrazione legale

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