L’accordo sui rifugiati tra Unione europea e Turchia al centro del Consiglio europeo del 17 e 18 marzo (24.03.2016)

1. Introduzione. Il Consiglio europeo, tenutosi il 17 e 18 marzo, ha riguardato, ancora una volta, la questione migratoria. Solo in modo marginale i Capi di Stato e di Governo hanno affrontato temi cruciali quali il lavoro, la crescita, la questione climatica e la politica energetica. Conviene anzitutto esaminare le conclusioni relative a queste tematiche per poi analizzare con maggiore attenzione l’accordo raggiunto con la Turchia sui rifugiati.

2. Lavoro, crescita, clima ed energia. Il Consiglio europeo ha dichiarato anzitutto di condividere le aree prioritarie di azione individuate dal Consiglio nell’analisi annuale della crescita per il 2016, ossia rilancio degli investimenti, riforme strutturali e maggiore responsabilità nelle politiche fiscali. Il Consiglio europeo ha rimarcato l’importanza di queste politiche al fine di garantire una crescita sostenibile per l’UE, oltre ad accogliere con favore l’iniziativa della Commissione sul pilastro sociale con il lancio di una consultazione pubblica [COM(2016) 127 final].
Il Consiglio europeo inoltre ha esortato il Consiglio ad affrontare la difficile situazione relativa alla produzione europea dell’acciaio, prendendo le misure necessarie sulla base della strategia della Commissione in materia [COM(2016) 155 final]. Anche per quanto riguarda il settore agricolo, il Consiglio europeo ha espresso preoccupazione per la spirale deflattiva in atto ed ha esortato il Consiglio ad affrontare il tema nella prossima riunione.

In materia di clima ed energia, il Consiglio europeo ha accolto con favore il lavoro della Commissione sulla sicurezza energetica e sull’attuazione dell’accordo di Parigi sul clima. Il Consiglio europeo ha inoltre sollecitato gli organi legislativi dell’Unione a prendere le misure necessarie per rafforzare la sicurezza energetica e l’interconnessione del mercato unico dell’energia. Infine, il Consiglio europeo ha ribadito l’impegno europeo per la riduzione dei gas serra, migliorare l’efficienza energetica ed aumentare la produzione di energia da fonti rinnovabili.

3. L’accordo con la Turchia. Come anticipato, il raggiungimento di un accordo con la Turchia riguardante la gestione dei rifugiati è stato il tema centrale del Consiglio europeo del 17 e 18 marzo. L’accordo alla fine è stato raggiunto ed è contenuto all’interno di una dichiarazione delle parti. Questa va letta congiuntamente alle conclusioni del Consiglio europeo, alla Comunicazione della Commissione del 16 marzo [COM(2016) 166 final] sulla cooperazione tra UE e Turchia in materia di migrazione, alla dichiarazione dei Capi di Stato e di Governo del 7 marzo, a seguito dell’incontro con il Primo ministro turco Davutoğlu e, infine, al Piano d’azione congiunto tra UE e Turchia del 29 novembre 2015.

La dichiarazione si compone di un breve preambolo e di nove impegni che le parti assumono dall’entrata in vigore dell’accordo, prevista per il 21 marzo 2016. Nel preambolo si afferma che, nonostante il Piano d’azione congiunto stia fornendo dei primi risultati, occorre assumere nuovi impegni per fronteggiare i flussi migratori irregolari dalla Turchia verso l’UE. In questo modo, si ottengono due risultati ulteriori: mettere in crisi il traffico di migranti nell’Egeo ed offrire un’alternativa ai migranti siriani rispetto a un viaggio in grado di porre a rischio le loro vite. Per quanto riguarda gli impegni assunti dalle parti, i più importanti appaiono essere i seguenti:
a) tutti i nuovi migranti irregolari che dalla Turchia raggiungeranno le isole greche dal momento dell’entrata in vigore dell’accordo saranno riammessi in Turchia nel pieno rispetto del diritto internazionale e dell’Unione europea. Tale misura viene definita temporanea ed eccezionale. L’accordo stabilisce che ogni domanda di asilo sarà analizzata individualmente e sulla base della direttiva procedure (2013/32/UE). Coloro che non sono richiedenti asilo o coloro la cui domanda dovesse risultare infondata o inammissibile saranno ricondotti in Turchia. Inoltre, le autorità greche e quelle turche prenderanno tutte le misure necessarie per assicurare l’attuazione dell’accordo ed i costi di riammissione in Turchia saranno sostenuti dall’UE.
b) Il secondo impegno assunto dalle parti è il c.d. one for one swap ossia per ogni siriano riammesso in Turchia, un altro siriano sarà reinsediato dalla Turchia verso l’UE, tenuto conto dei criteri di vulnerabilità delle Nazioni Unite e del limite di posti per il reinsediamento pari a 72’000 per il 2016.
c) La Turchia si impegna ad utilizzare ogni mezzo necessario per prevenire l’apertura di nuove rotte migratorie verso l’UE.
d) Una volta che il flusso migratorio sarà interrotto o ridotto sostanzialmente, un meccanismo di ammissione umanitaria sarà attivato a cui gli Stati membri parteciperanno su base volontaria.
e) Il raggiungimento dell’obiettivo di liberalizzare i visti verso l’UE per i cittadini turchi dovrebbe avvenire entro giugno 2016.
f) L’UE si impegna a velocizzare l’esborso di tre miliardi di euro al Fondo per i rifugiati in Turchia. Inoltre, a seguito dell’identificazione di progetti nel campo della salute, dell’educazione, delle infrastrutture etc., l’UE verserà altri 3 miliardi di euro entro la fine del 2018.
g) Le parti si impegnano a velocizzare il percorso di adesione della Turchia all’UE.
h) Le parti si impegnano a migliorare le condizioni umanitarie di alcune zone della Siria.

4. Una valutazione dell’accordo con la Turchia: una “lezione di realismo” o un pactum sceleris?
I tratti essenziali dell’accordo erano già noti prima della riunione del Consiglio europeo che qui si commenta. Infatti, già a seguito della riunione del 7 marzo era stata pubblicata la dichiarazione in cui si annunciava la volontà di concludere un accordo finalizzato a facilitare il ricollocamento dei migranti irregolari in Turchia e il meccanismo “uno-per-uno”. La pubblicazione della dichiarazione ha tuttavia scatenato un aspro dibattito politico. Da un lato, c’è chi ha descritto l’accordo come frutto di un sano “realismo” o di un “passo nella giusta direzione”, dall’altro, diverse ONG hanno sottolineato l’impatto funesto di un accordo simile sulla tutela dei diritti dei rifugiati. Un dibattito altrettanto importante si è aperto sulla legittimità della proposta rispetto al diritto internazionale e al diritto dell’Unione europea. Il riferimento esclusivo ai meccanismi di riammissione dei migranti irregolari in Turchia e di reinsediamento verso gli Stati membri dell’UE, senza alcun richiamo agli standard di protezione internazionale dei rifugiati ed alla direttiva procedure, appariva in palese violazione della disciplina internazionale ed europea e, in particolare, con il principio del non-refoulement ed il divieto di respingimenti di massa. La Comunicazione della Commissione del 16 marzo, proprio in ragione dei dubbi sollevati dalla dichiarazione del 7 marzo, ha affermato che qualsiasi tipo di accordo con la Turchia avrebbe dovuto rispettare il diritto internazionale e dell’Unione europea oltre a doversi considerare una misura straordinaria ed eccezionale necessaria per motivi di ordine pubblico.

Il testo pubblicato a seguito del Consiglio europeo del 17 e 18 marzo, sebbene appaia sicuramente migliore rispetto a quello annunciato il 7 marzo, presenta ancora diversi aspetti controversi. Sulla scorta dei primi commenti apparsi sul punto possiamo individuare alcune delle più evidenti criticità:
– anzitutto, non è chiaro se il testo sia vincolante o meno. Trattandosi di una dichiarazione delle parti, esso apparirebbe, più che un accordo internazionale produttivo di obblighi in capo alle parti, un semplice documento esortativo;
– il solo fatto che le parti abbiano dichiarato di rispettare il divieto di espulsioni collettive ed il principio del non-refoulement non implica (ovviamente) che durante la messa in opera dell’accordo non possano verificarsi violazioni degli obblighi previsti in materia dalla CEDU, dalla Carta dei diritti fondamentali e dal TFUE in materia di asilo;
– la dichiarazione afferma che solo i siriani possono essere reinsediati negli Stati membri a seguito della riammissione di un immigrato irregolare dalle isole greche alla Turchia. Atteso che in Turchia sono presenti numerosi migranti provenienti da altri paesi di origine, la questione che sorge è se tale impegno violi l’art. 3 della Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati che impone agli Stati contraenti di applicare le disposizioni ai rifugiati «senza discriminazioni quanto alla razza, alla religione o al paese d’origine»;
– la dichiarazione afferma che la richiesta di asilo può essere respinta poiché infondata o inammissibile. È chiaro che il proposito dell’UE è quello di ricorrere all’inammissibilità delle richieste sulla base del riconoscimento della Turchia come paese terzo sicuro. Qui non si può affrontare in modo esauriente il dibattito sul se la Turchia sia o meno un paese terzo sicuro ai sensi dell’art. 38 della direttiva procedure. Si può solo accennare al fatto che già a seguito della dichiarazione del 7 marzo alcuni studiosi si sono divisi sul punto. Alcuni, ponendo in rilievo la circostanza che la Turchia abbia ratificato la Convenzione di Ginevra del ’51 con una limitazione geografica che ne comporta l’applicazione ai soli provenienti dai Paesi membri del Consiglio d’Europa, hanno escluso la possibilità di considerare la Turchia alla stregua di un paese terzo sicuro. Altri hanno invece posto l’accento sulla necessità che la Turchia rispetti nella sostanza gli standard previsti dalla Convenzione. Ad ogni modo, possono farsi due considerazioni: prescindendo dal dibattito sulla necessità o meno che la Turchia ratifichi la Convenzione senza limitazioni geografiche, per potersi considerare paese terzo sicuro, occorre che la Turchia rispetti i requisiti previsti dall’art. 38 della direttiva procedure, il che non è affatto scontato; in secondo luogo, si condivide la visione di chi ha sottolineato come il concetto di paese terzo sicuro non è astratto ma va valutato sulla base della situazione individuale del richiedente e dei singoli casi che man mano le autorità greche affronteranno;
– la necessità di un accordo con la Turchia è stata generata dalla situazione di emergenza presente in Grecia. Paradossalmente, mentre il testo pubblicato dopo la riunione del 7 marzo poteva considerarsi effettivamente funzionale ad alleggerire il carico amministrativo accumulato dalle autorità greche (al prezzo, è bene ribadirlo, di violare il diritto internazionale e dell’Unione europea), il testo attuale prevede che «i migranti che arrivano sulle isole greche saranno registrati ed ogni richiesta di asilo sarà esaminata individualmente dalle autorità greche sulla base della direttiva procedure» (la traduzione è nostra). Un palliativo a questa situazione può essere, come suggerito dalla Comunicazione della Commissione del 16 marzo, di utilizzare la procedura rapida di esame delle richieste. Tuttavia, non è pacifico se la direttiva procedure consenta l’utilizzo di un simile espediente e, soprattutto, si può ragionevolmente escludere che in tale caso possa derogarsi al diritto di rimanere nello Stato membro durante l’esame della domanda.

In conclusione, può dirsi che, anche prescindendo dalle questioni etiche che può sollevare un accordo in cui si prevede un meccanismo di scambio “un reinsediato per un riammesso”, vi sono diversi aspetti che, sia in via astratta sia sulla base della concreta attuazione delle misure previste nel testo, possono dar luogo a violazioni delle disposizioni del diritto primario e derivato dell’UE e degli standard di tutela dei rifugiati previsti dal diritto internazionale.

Federico Di Dario

Per approfondimenti:
I documenti relativi alle riunioni del Consiglio europeo sono disponibili su www.consilium.europa.eu; sull’accordo del 7 marzo si veda il dibattito tenutosi su Verfassungsblog.de ed in particolare le osservazioni di J. C. Hathaway, Three legal requirements for the EU-Turkey deal, 9 marzo 2016; D. Thym, Why the EU-Turkey Deal is Legal and a Step in the Right Direction, 9 marzo 2016; K. Hailbronner, Legal Requirements for the EU-Turkey Refugee Agreement: A Reply to J. Hathaway, 11 marzo 2016; in merito al concetto di paese terzo sicuro si v. S. Peers, E. Roman, The EU, Turkey and the Refugee Crisis: What could possibly go wrong?, disponibile su www.eulawanalysis.blogspot.it, 5 febbraio 2016 ed il documento elaborato da Human rights watch prima della riunione del 7 febbraio dal titolo Q&A: The EU-Turkey Deal on Migration and Refugees, 3 febbraio 2016; sull’accordo del 18 marzo marzo si vedano S. Peers, The final EU/Turkey refugee deal: a legal assessment, disponibile su www.eulawanalysis.blogspot.it, 18 marzo 2016 e E. Roman, L’accordo UE-Turchia: le criticità di un accordo a tutti i costi, disponibile su Sidi-blog, 21 marzo 2016; si veda inoltre S. Cassese, Una lezione di realismo su rifugiati e migranti, in Corriere della Sera, 19 marzo 2016.

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