La nuova Strategia Adriatico-Ionica (EUSAIR): brevi cenni sugli strumenti di finanziamento (24.11.2016)

1. Macroregione e Strategia EUSAIR (EU Strategy for the Adriatic and Ionian Region): un nuovo strumento della politica regionale di coesione

La Macroregione è una “strategia integrata” dell’Unione Europea che coinvolge regioni e nazioni differenti, con l’obiettivo di sviluppare in maniera “equilibrata e sostenibile” una ben definita area geografica. Rappresenta un nuovo strumento della Politica regionale di coesione.
La Strategia dell’UE per la regione adriatica e ionica (c.d. EUSAIR) rappresenta la terza Strategia macroregionale dell’Unione e fa seguito alla Strategia per la regione del Mar Baltico (2009) e alla Strategia dell’Unione per la regione del Danubio (2011).
La Macroregione adriatico-ionica, al pari delle altre Strategie macroregionali dell’UE, non si basa su nuovi fondi, ma sfrutta gli strumenti finanziari esistenti, quali i Fondi strutturali assegnati ad ogni Paese e quelli di investimento europei (Fondi SIE), come anche lo strumento di assistenza preadesione (IPA) per i paesi non appartenenti all’Unione Europea. I paesi partecipanti sono altresì incoraggiati a individuare fonti alternative di finanziamento, ivi compresi i fondi privati. Prende avvio con la c.d. “Carta di Ancona” nell’aprile 1999 e viene poi istituita, nel maggio 2000; in generale, la citata Strategia EUSAIR trova radicamento nell’Iniziativa Adraitico Ionica (IAI); ma, quando quest’ultima viene concepita, gli Stati parti non potevano di certo immaginare i conseguenti ed attuali sviluppi, soprattutto perché la coesione territoriale ancora non veniva contemplata nei Trattati UE e le strategie macroregionali non erano ancora state ideate. La Macroregione nasce, comunque, con il fine di rafforzare la cooperazione regionale tra le due sponde adriatiche, al fine di promuovere soluzioni concordate per problemi comuni, relativi soprattutto alla sicurezza, alla stabilità ed alla protezione ambientale della regione. La Regione adriatico-ionica, secondo gli impegni assunti nel maggio 2010, è concepita come una forma innovativa di cooperazione interregionale e transnazionale per il rafforzamento dei processi democratici e l’accelerazione del percorso di integrazione europea dei Paesi balcanici. L’obiettivo è da una parte quello di agevolare l’integrazione e di concretizzare il principio della cittadinanza europea, dall’altra quello di consolidare la cooperazione economica e di sviluppare una governance comune su problemi condivisi, quali ambiente, energia, trasporti, pesca e gestione costiera, sviluppo rurale, turismo, cultura e cooperazione universitaria, protezione civile e cooperazione tra PMI.
Il concetto di “macroregione” è emerso per la prima volta alla fine degli anni Novanta nell’ambito del Programma INTERREG (1), anche se il termine “macroregione”, è stato utilizzato solamente nel 2009, in occasione della formalizzazione della prima Strategia baltica. La Macroregione supporta una visione funzionale di un’area in cui il termine “regione” non indica un territorio delimitato da specifici confini, ma piuttosto è inteso come un’“area” caratterizzata da determinate problematiche. Il valore aggiunto della strategia macroregionale è dato dall’approccio integrato di attori, politiche e strumenti finanziari, diretto a specifici obiettivi intorno ai quali viene costruita la Macroregione. Si tratta, pertanto, di un’azione collettiva finalizzata ad affrontare problemi comuni – in cui Unione Europea, Stati membri, Regioni e Comuni si dividono compiti e funzioni – che permette di raggiungere un’efficacia di risultato maggiore rispetto a quella che si otterrebbe attraverso singole azioni, lavorando individualmente ed in modo frammentato. Tutto questo, inoltre, avviene senza sprechi di risorse e senza logiche conflittuali (non vengono stanziati nuovi fondi e non vengono create nuove istituzioni) e con la massima flessibilità. È il miglior coordinamento di istituzioni e risorse già disponibili ciò che contraddistingue la Macroregione, e questo è garantito dalla “supervisione” degli organismi comunitari su una serie di attori, strutture e strumenti già esistenti, ma che, da soli, agirebbero in maniera non coordinata. Interessante è quanto si legge all’interno del Parere del Comitato delle Regioni, sulla Strategia dell’UE per la Regione del Mal Baltico:“Le Macroregioni non devono diventare un nuovo livello istituzionale intermedio tra l’Unione e gli Stati membri, bensì costituire uno strumento di cooperazione tra le Regioni, gli Stati membri e l’Unione”. (2)

L’EUSAIR è stata approvata definitivamente dal Consiglio europeo durante la seduta del 23 e 24 ottobre 2014; coinvolge otto Paesi, di cui quattro Stati membri (Croazia, Italia, Slovenia e Grecia) e quattro paesi extra-UE (Montenegro, Albania, Bosnia-Herzegovina e Serbia). Le sfide affrontate da EUSAIR riguardano principalmente il degrado ambientale, la scarsa efficienza dei collegamenti di trasporto e la mancanza di un’intensa cooperazione transfrontaliera e, con il promuovere la crescita e la prosperità economica nella regione adriatico-ionica, la strategia si pone l’obiettivo di superarle, migliorando la competitività, l’attrattività e la connettività della stessa regione.

Risale al giugno 2014 l’adozione – da parte della Commissione europea – dei tre documenti “cardine” che, insieme, rappresentano il quadro di riferimento su cui si baserà lo sviluppo e la futura attuazione pratica della Strategia.
Il primo documento, è rappresentato dalla “Comunicazione relativa alla strategia dell’Unione Europea per la regione adriatico-ionica”, all’interno del quale sono individuati gli obiettivi da raggiungere, le sfide che contraddistinguono l’area e le opportunità che la Macroregione offre.
Il secondo documento, collegato al precedente, è il ”Piano d’Azione riguardante la strategia dell’Unione Europea per la regione adriatico-ionica”. È il documento di maggior rilievo, poiché al suo interno sono individuate le reali priorità della macroregione; inoltre, è stato elaborato grazie ad un processo di consultazione con tutti gli stakeholder (autorità pubbliche nazionali, regionali o locali, autorità del settore privato, accademico e della società civile). Tutti questi soggetti hanno avuto il compito di interpretare e definire meglio i quattro pilastri (obiettivi), individuando, per ognuno di essi, i progetti da promuovere, le azioni da intraprendere, etc.

Il terzo documento, è quello relativo al “Supporto analitico riguardante la strategia dell’Unione europea per la regione adriatico-ionica”: al suo interno è descritto l’iter del processo di consultazione, i relativi risultati, le problematiche che interessano la regione e quelle rientranti nei singoli pilastri.
2. I c.d. “pilastri” della Strategia adriatico-ionica

Al termine di un percorso consultivo con stakeholder territoriali e con istituzioni europee e nazionali – della durata di svariati mesi – volto a definire puntualmente la Strategia adriatico-ionica, la Commissione europea, nel gennaio 2014, ha individuato quattro obiettivi (aree tematiche) principali, i c.d. pilastri:

• Crescita blu
• Collegare la regione (reti di trasporto ed energia)
• Qualità ambientale
• Turismo sostenibile

Ai quattro pilastri principali, si aggiungono due azioni orizzontali, ossia ricerca ed innovazione e capacity building, quest’ultima, sia essa di tipo amministrativo che istituzionale, a seguito dei risultati ottenuti con il processo di consultazione, è risultata un asse trasversale importante per la Regione adriatico-ionica.

La “Crescita blu” ha l’obiettivo di promuovere la crescita economica sostenibile, posti di lavoro e opportunità di business nei settori della blu-economy (acquacoltura, pesca, biotecnologie blu, servizi marini e marittimi, ecc.). Con essa si mira, quindi, ad adattare la produzione ed il consumo del pesce a criteri di sostenibilità, mettendo a punto standard e approcci comuni che consentano di realizzare una leale concorrenza tra le imprese. Si mira, inoltre, a migliorare la governance del bacino marittimo, rafforzando le capacità istituzionali ed amministrative ed i servizi collegati.
Il secondo pilastro “Collegare la regione” è invece finalizzato a rafforzare i collegamenti della Macroregione e a ridurre le distanze tra le comunità insulari e rurali attraverso il miglioramento della gestione dei corridoi fluviali e marittimi, nonché l’interoperabilità di tutte le modalità di trasporto. Oggi è ancora evidente la disparità infrastrutturale tra alcune delle regioni coinvolte, soprattutto quelle in cui per anni – a causa del proprio trascorso di conflitti armati e instabilità – non si è riusciti ad ottenere un tangibile miglioramento dei mercati elettrici, delle ferrovie e via dicendo.
Creare collegamenti efficienti e sostenibili, porterebbe allo sviluppo del turismo e ad attrarre anche investimenti diretti esteri, con un conseguenziale aumento di posti di lavoro. Migliorando la connessione delle reti energetiche, si giugerà ad ottenere benefici su tutta l’area del sud-est Europa e si creerà un unico mercato energetico, tale da consentire la riduzione dei prezzi e l’attrazione di maggiori investimenti.

Il pilastro relativo alla “Qualità ambientale” ha come obiettivo il miglioramento della qualità ambientale degli ecosistemi e la tutela della biodiversità. Un ambiente sano è importante per sviluppare le attività umane nella Regione e per ottenere il benessere dei propri cittadini. Gli obiettivi specifici di questo terzo pilasto mirano a migliorare la gestione dei rifiuti, con una riduzione dei versamenti di acque nere e di altre sosanze inquinanti dai fiumi al mare. Tale obiettivo, inoltre, contribuisce alla realizzazione delle finalità della “Strategia Europea sulla Biodiversità”(3) e a quelle contenute nella “Convenzione di Barcellona”.(4)

Il quarto pilastro, denominato “Turismo sostenibile”, mira ad aumentare l’attrattività turistica della regione, supportando lo sviluppo sostenibile del turismo costiero, marittimo e dell’entroterra, a ridurre la stagionalità della domanda, a limitare l’impatto ambientale e a promuovere un marchio regionale comune. In sintesi, tale obiettivo mira a superare il limite della stagionalità nelle zone costiere, diversificando i servizi ed i prodotti turistici e, innovando e migliorando la qualità degli uffici turistici e rafforzando le capacità degli attori coinvolti, si tenta di superare i limiti ad oggi esistenti e a rafforzare la competitività delle piccole e medie imprese, rimuovendone gli ostacoli burocratici.
Per supportare l’implementazione delle dette Aree tematiche, è stato istituito un meccanismo di governance multilivello, che prevede ulteriori due livelli, oltre a quello politico: un Governing Board (GB) e alcuni Thematic Steering Group (TSG).
Il GB comprende, tra gli altri, i Ministeri degli Affai Esteri degli otto Paesi coinvolti, i servizi della Commissione (DG Regio, DG Mare, DG Near), i rappresentanti dell’Iniziativa adriatico-ionica e del Programma Adrion, e il suo compito è quello di indirizzare il lavoro dei TSG. Nel GB sono presenti le Regioni Friuli Venezia-Giulia ed Emilia-Romagna.
I quattro TSG (Thematic Steering Group) – uno per ciascun Pilastro – hanno il compito di implementare il Piano d’azione, individuando progetti e iniziative da promuovere; inoltre, per ogni TSG sono stati individuati dei coordinatori, sia a livello transnazionale che a livello italiano. L’Italia è co-coordinatore, insieme alla Serbia, del Pilastro 2 “Connettere la Regione” che affronta due priorità distinte, ma interconnesse:
• Trasporti, suddivisa, a sua volta, in trasporti marittimi e connessioni intermodali verso l’hinterland;
• Reti per l’energia

3. Gli strumenti finanziari a supporto della Strategia EUSAIR
I progetti e le azioni che sono indicate nel Piano d’azione dell’EUSAIR – non potendo fare affidamento su uno specifico budget europeo – hanno come fonte di finanziamento strumenti di origine comunitaria o nazionale. E’ importante che quanto previsto dalla Strategia sia in linea con quanto presente all’interno dei Programmi europei per i quali gli otto paesi aderenti risultino eleggibili. Sono sostanzialmente Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE) per quei paesi appartenenti all’Unione, mentre si tratta dello Strumento di assistenza alla preadesione (IPA) per quei paesi non ancora membri dell’UE.
Tra gli Strumenti finanziari a supporto della governance di EUSAIR, troviamo il Programma Interreg Adrion 2014-2020 (Adrion), approvato dalla Commissione europea con Decisione C (2015) n. 7147 del 20 ottobre 2015. Esso interessa quattro Stati Membri dell’Unione, Croazia, Grecia, Italia e Slovenia, e quattro Stati non UE, Albania, Bosnia-Erzegovina, Montenegro e Serbia.
Il bilancio complessivo del Programma Adrion ammonta a 117.917.379 Euro, compresi il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) (Euro 83.467.729), lo strumento di assistenza preadesione (IPA II) (Euro 15.688.887) e i contributi nazionali (Euro 18.760.763). Un tasso di cofinanziamento dell’85% del FESR/IPA viene applicato ai progetti.
L’Autorità di destione di Adrion per il periodo di programmazione 2014-2020 è la Regione Emilia-Romagna. ADRION contribuisce direttamente all’attuazione di EUSAIR e si concentra su quattro assi/priorità:
1) Innovazione: per una migliore cooperazione tra imprese e istituti di ricerca e di istruzione, per una regione adriatico-ionica innovativa e intelligente
2) Sostenibilità: per la conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale e culturale delle regioni dell’adriatico-ionico
3) Connessione: maggiore connettività e multimodalità tra i paesi e le regioni dell’area
4) Governance: per sostenere la governance della strategia macroregionale adriatico-ionica.
L’Area priorità 4 (PA4-Governance) mira a stabilire uno strumento operativo per sostenere la governance di EUSAIR (Governing Board, TSG) attraverso un progetto strategico (Facility Point) che sarà gestito dalla Slovenia (Lead Partner) in stretta collaborazione con i partner del progetto rappresentati da tutti i paesi parti di EUSAIR. Per l’Italia il ruolo di coordinatore interregionale EUSAIR è stato affidato alla Regione Marche.
Un ulteriore Strumento finanziario a supporto della Strategia EUSAIR è il Programma di Cooperazione Italia-Croazia 2014-2020. Il Programma, approvato dalla Commissione europea il 15 dicembre 2015 e il cui valore complessivo ammonta quasi a 237 milioni di euro, coinvolge 33 tra contee croate e province italiane (di cui le tre rivierasche abruzzesi, Teramo, Pescara e Chieti). L’Autorità di gestione è la Regione Veneto. Il Programma interessa i portatori di interesse dei due Paesi e si propone di facilitare lo scambio di conoscenze ed esperienze, lo sviluppo e l’attuazione di azioni pilota e la verifica di fattibilità di nuove politiche, prodotti e servizi a supporto di nuovo investimenti, Il programma è in parte finanziato dal Fondo europeo per lo sviluppo regionale (FESR).
Il terzo strumento finanziario a supporto della Strategia adriatico-ionica è il Programma MED, la cui dotazione finanziaria FESR, per il periodo 2014-2020, ammonta a circa 265 milioni di euro. Il processo di definizione del Programma 2014-2020 è stato formalmente approvato dalla Commissione europea in data 3 giugno 2015. Esso supporta la condivisione di esperienze, conoscenze e il miglioramento delle politiche pubbliche tra le autorità nazionali, regionali e locali e gli altri attori territoriali delle regioni ammissibili dell’area MED. Il territorio MED comprende 57 regioni di 10 diversi paesi dell’UE e 3 paesi candidati (Albania, Bosnia e Herzegovina, e Montenegro). L’evento lancio si è tenuto a Marsiglia il 23 giugno 2015.
Il quarto strumento finanziario a supporto di EUSAIR è il Programma Interreg IPA CBC Italia-Albania-Montenegro 2014-2020, la cui dotazione finanziaria ammonta a circa 93 milioni di euro. Esso è cofinanziato all’85% dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e dallo strumento di Assistenza per la pre-adesione (IPA) e prevede una quota di co-finanziamento nazionale apri al 15%. Il Programma ha l’obiettivo di rafforzare la cooperazione transfrontaliera per uno sviluppo intelligente e sostenibile dei territori coinvolti, nell’ottica della preadesione di Albania e Montenegro all’Unione Europea. La strategia di attuazione del Programma punta a migliorare la coesione economica, sociale e territoriale dell’area e contemporaneamente contribuisce al raggiungimento degli obiettivi della Strategia Europa 2020 e della Strategia adriatico-ionica. L’ambito territoriale coinvolto comprende l’Italia (Foggia, Bari, Brindisi, Lecce, Barletta-Andria-Trani (BAT), Taranto, Isernia e Campobasso e l’intero territorio dell’Albania e del Montenegro.
4. Conclusioni
Possiamo concludere che l’EUSAIR ha come obiettivo generale quello di promuovere una crescita economica e sociale fondata sulla sostenibilità, migliorando al contempo l’attrattività, la competitività e la connettività nel rispetto delle prerogative ambientali. Alla Strategia macroregionale, inoltre, appartengono paesi che, sia pure con i ritmi che saranno imposti dalle vicende politiche, sono tutti destinati ad essere prima o poi accolti in seno all’Unione Europea. Per essi, l’ingresso nella UE è condizione fondamentale per imporre l’accettazione di regole condivise e favorire un dialogo che superi i contrasti ed i conflitti del recente passato. E la forza delle Strategie macroregionali risiede soprattutto nell’approccio integrato e multilivello che viene attivato dalla pluralità di soggetti, politiche e fonti di finanziamento coinvolta nell’affrontare determinate sfide e nel cogliere opportunità comuni.

(1) INTERREG IIC fu un’iniziativa comunitaria adottata per coinvolgere in modo più operativo gli Stati membri nella cooperazione e pianificazione territoriale, necessarie non solo a causa della sempre più forte integrazione e interdipendenza degli Stati e delle regioni europee, ma anche a causa delle principali tendenze macroeconomiche come la globalizzazione.
(2) Parere del Comitato delle regioni — Strategia dell’UE per la regione adriatica e ionica (EUSAIR) 2014/C 271/08.
(3) Nel maggio 2011 la CE ha adottato una nuova strategia che definisce il quadro per l’azione dell’UE nel prossimo decennio, al fine di conseguire l’obiettivo chiave per il 2020 in materia di biodiversità fissato dai leader europei nel marzo 2010. La strategia si articola attorno a sei obiettivi complementari e sinergici incentrati sulle cause primarie della perdita di biodiversità e volti a ridurre le principali pressioni esercitate sulla natura. Ogni obiettivo si traduce in una serie di azioni legate a scadenze temporali e ad altre misure di accompagnamento.
(4) La Convenzione di Barcellona relativa alla protezione del Mar Mediterraneo dall’inquinamento (1978) ratificata con la Legge n. 30/1979, in seguito all’emendamento della Conferenza dei Plenipotenziari delle Parti Contraenti, tenutasi a Barcellona nel 1995, cambia titolo, diventando “Convenzione per la protezione dell’ambiente marino e la regione costiera del Mediterraneo” e amplia il suo ambito di applicazione geografica comprendendo le acque marine interne del Mediterraneo e le aree costiere. La Convenzione mantiene la sua natura di quadro programmatico di riferimento, la cui attuazione deve essere realizzata mediante l’adozione di specifici protocolli che concretizzano i principi in essa enunciati riguardanti le varie forme di inquinamento.

Carla De Iuliis

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