La natura “mista” del CETA e le implicazioni per la politica commerciale comune (07.07.2016)

1- Il nodo politico del CETA. Un nuovo fronte si è aperto che rischia di minare la credibilità dell’Unione europea già incrinata ampiamente dalla crisi politica in atto.
Il tentativo del Presidente Juncker di considerare il Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA), l’accordo commerciale tra Unione europea e Canada, come un “EU’s only deal” ossia un accordo che non necessita di essere ratificato dai singoli Stati membri è naufragato di fronte alle pressioni dei governi francese e tedesco. La diffusa preoccupazione di una parte dell’opinione pubblica europea e la pressione dei movimenti e delle associazioni contrarie all’agenda commerciale dell’UE sembrano aver portato ad un primo rilevante risultato costringendo la Commissione ad un clamoroso passo indietro.
Si tratta, a nostro parere, di un errore strategico del Presidente Juncker, il quale, in un discorso pronunciato il 28 giugno, ha reclamato (troppo in fretta) di poter seguire (esclusivamente) la procedura di conclusione dei Trattati commerciali disciplinata dagli articoli 207 e 218 del Trattato sul funzionamento senza coinvolgere i singoli Stati membri. Il 5 luglio la Commissione ha invece proposto al Consiglio di concludere l’accordo con il Canada affermando tuttavia la natura di “accordo misto” del CETA.
La mossa avventata del Presidente Juncker, che, a quanto pare, aveva ricevuto l’appoggio di alcuni governi tra cui quello italiano, ha trasformato la qualificazione della natura giuridica del CETA (e degli altri accordi commerciali che sta negoziando l’UE) da problema giuridico a questione politica che rischia di mettere in serio pericolo l’intero programma della Commissione sulla politica commerciale comune.
Lo scopo di questa nota non è quello di analizzare il contenuto del CETA bensì quello di esaminare la questione degli “accordi misti” dell’UE e fornire alcune coordinate sull’impatto di un’eventuale mancata ratifica del CETA sull’intera politica commerciale comune.

2- Gli accordi misti: dal parere 1/94 all’art. 207 TFUE. La Commissione propone al Consiglio di autorizzare la firma del CETA. Si tratta di una delle fasi finali del procedimento di conclusione degli accordi internazionali a cui seguiranno l’approvazione del Parlamento europeo e la conclusione da parte del Consiglio (art. 218 par. 6, TFUE). In quanto “accordo misto”, il CETA verrà inoltre sottoposto alle procedure di ratifica degli accordi internazionali previste dagli ordinamenti degli Stati membri. Pertanto, nella maggior parte dei casi, il CETA dovrà essere approvato dai parlamenti nazionali e, in casi più circoscritti, sottoposto persino al vaglio di assemblee legislative regionali, il che moltiplica le possibilità che l’accordo si areni definitivamente. Un accordo si dice “misto” qualora riguardi materie non rientranti nella competenza esclusiva dell’UE ma tratti materie di competenza esclusiva degli Stati membri o di competenza concorrente.
Il menzionato criterio di qualificazione di un accordo commerciale è solo apparentemente semplice. La Commissione, tradizionalmente, afferma la competenza esclusiva dell’Unione a concludere gli accordi commerciali. A tal fine, nello stesso press release con il quale si è dichiarata la natura di “accordo misto” del CETA, la Commissione ha precisato che ciò non contraddice la sua posizione per cui l’UE ha competenza esclusiva a concludere l’accordo. Ciò soprattutto in vista del parere che la Corte di giustizia dovrà rendere in base all’articolo 218, par. 11, TFUE, vertente sul se il Trattato commerciale tra UE e Singapore abbia natura mista o meno (caso A-2/15). Detto in altri termini, la Commissione è stata politicamente costretta a riconoscere la natura mista del CETA il che non implica un cambio di prospettiva sotto il profilo giuridico. Diversamente, gli Stati membri ritengono che gli accordi commerciali coinvolgano anche competenze non esclusive dell’Unione europea e pertanto siano da sottoporre ai procedimenti di ratifica dei trattati internazionali previsti dagli ordinamenti interni. Questa è la posizione espressa nel febbraio 2014 in seno al Comitato dei rappresentanti permanenti per cui l’accordo UE-Singapore e, mutatis mutandi, il CETA avrebbero natura mista. A tal proposito, il documento del COREPER sottolinea come «il Consiglio non firmerà e concluderà l’accordo di libero scambio con Singapore ed il CETA come accordi “EU-only”».
La questione della competenza a concludere gli accordi commerciali era già stata sollevata dalla Commissione di fronte alla Corte di giustizia sulla base dell’art. 228, par. 6, TCE (ora 218, par. 11, TFUE) alcune settimane dopo la firma dell’Atto finale dell’Uruguay Round in seno al Comitato dei negoziati commerciali nel 1994. Anche in quella occasione la Commissione riteneva che la allora Comunità europea avesse la competenza esclusiva a concludere l’accordo istitutivo dell’OMC ed i suoi allegati, mentre il Consiglio (e in particolare, otto dei dodici Stati membri che lo componevano) riteneva che la competenza fosse degli Stati membri per quanto riguarda la conclusione dell’Accordo generale sugli scambi dei servizi (GATS), l’Accordo concernente gli aspetti del commercio connessi alla proprietà intellettuale (TRIPS) ed alcuni limitati aspetti relativi al GATT. La Commissione basava la propria tesi sopra un argomento principale ed uno subordinato. Anzitutto, si sosteneva la necessità di un’interpretazione della nozione di politica commerciale comune estensiva e dinamica in grado di adattarsi all’evoluzione del commercio internazionale. In subordine, si chiedeva alla Corte di riconoscere la competenza esclusiva della CE attraverso il principio del parallelismo tra competenze esterne ed interne. In altre parole, l’aver adottato atti di armonizzazione interna in materia di servizi e proprietà intellettuale era in grado di fondare una competenza esclusiva esterna della CE. La Corte, pur non rigettando a priori una nozione di politica commerciale comune in grado di adattarsi all’evoluzione delle relazioni commerciali, ha escluso, da un lato, che essa potesse ricomprendere tutte le modalità di prestazione dei servizi previste dal GATS, dall’altro, che la sussistenza di un legame tra regimi di tutela della proprietà intellettuale e volumi di scambio di merci e servizi potesse giustificare la competenza esclusiva dell’allora CE a concludere l’accordo TRIPS. Sul parallelismo tra competenze interne ed esterne la Corte ha precisato che dall’aver esercitato una competenza interna non si potesse astrattamente dedurre la sussistenza di una competenza esterna esclusiva.
Se è vero che il parere 1/94 ha affermato la natura mista del TRIPS e del GATS, occorre precisare che l’interpretazione della Corte si fondava sull’allora vigente art. 113, par. 1, TCE. Com’è noto, il Trattato di Lisbona con l’art. 207, par. 1, TFUE ha ammodernato la precedente formulazione aggiungendo riferimenti agli scambi di servizi, agli aspetti commerciali della proprietà intellettuale, agli investimenti esteri diretti. Non è chiaro se questi riferimenti bastino ad affermare che l’UE sia competente in via esclusiva a concludere il CETA o l’accordo UE-Singapore. Ciò poiché, comprensibilmente, non è stato esplicitato fino a che punto possa spingersi l’Unione europea e, nello specifico, la Commissione, nell’incidere, attraverso un negoziato commerciale, su materie che hanno delle forti ripercussioni sul diritto interno degli Stati membri come la proprietà intellettuale, la prestazione dei servizi, il trattamento degli investimenti esteri diretti. Si ritiene che l’atteso parere della Corte di giustizia verterà principalmente sulla portata dell’art. 207 TFUE nel tentativo di mettere in luce fino a che punto la necessità che «la politica commerciale comune [sia] fondata su principi uniformi» possa escludere la natura mista dell’accordo UE-Singapore.

3- Note conclusive. Il CETA, dopo la revisione giuridica condotta dai negoziatori, si compone di circa 1.600 pagine tra preambolo, testo dell’accordo, composto di trenta capitoli, ed allegati. La natura mista dell’accordo è stata riconosciuta dalla Commissione per motivi quasi esclusivamente politici. Il rischio politico più rilevante, nel caso in cui si fosse negata la natura mista del CETA, sarebbe stato quello di non ottenere la maggioranza necessaria in seno al Consiglio per l’autorizzazione alla firma e la successiva conclusione dell’accordo. Tuttavia, la natura di accordo misto andrebbe valutata sotto un profilo giuridico sulla base del contenuto dell’accordo e del grado di interferenza delle disposizioni previste dal CETA con competenze esclusive degli Stati membri o concorrenti. Presumibilmente, questo sarà l’oggetto principale del parere sull’accordo di libero scambio tra UE e Singapore ed è difficile prevedere quale sarà la posizione che assumerà la Corte di giustizia. In questa sede, ci limitiamo a sottolineare come la riformulazione dell’elenco contenuto nell’art. 207, con i riferimenti agli scambi di servizi, agli aspetti commerciali relativi alla proprietà intellettuale ed agli investimenti esteri diretti, potrebbe non bastare a fondare una competenza esclusiva dell’UE per la conclusione degli accordi commerciali oggi in discussione.
In conclusione, si può osservare anzitutto come la capitolazione della Commissione di fronte alle pressioni di alcuni Stati membri sul CETA rientri a pieno titolo tra i “segni dei tempi” che svelano chiaramente l’attuale debolezza delle istituzioni comunitarie rispetto agli Stati membri (la Brexit, le misure unilaterali in materia di migrazione, l’incapacità di coordinare effettivamente le politiche economiche, le violazioni diffuse dei valori dell’Unione europea). Tornando alla politica commerciale comune, l’eventualità che alcuni Stati membri non ratifichino il CETA potrebbe seriamente minare sia la credibilità della Commissione Juncker che il consenso attorno al suo programma politico. Inoltre, è probabile che, in un caso simile, la vittima sacrificale maggiore non sia il CETA bensì il TTIP. Infatti, la mancata ratifica del CETA potrebbe rappresentare anche l’epilogo del negoziato sull’accordo transatlantico, vista la resistenza crescente da parte di alcuni Stati membri, come la Francia, ad una chiusura rapida delle trattative.

Federico Di Dario

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