La Corte dei conti europea valuta il meccanismo unionale di protezione civile e il ruolo baricentrico svolto dalla Commissione: aspetti positivi da valorizzare e carenze da sanare per uno strumento concreto di solidarietà (21.01.2017)

1. Brevi considerazioni iniziali. – L’8 novembre 2016 la Sezione III della Corte dei conti europea ha adottato la relazione speciale sul meccanismo unionale di protezione civile e in particolare sul suo funzionamento in occasione di tre catastrofi che hanno colpito recentemente tre paesi non membri dell’Unione (relazione speciale n. 33/2016). Il documento, poi, è stato presentato e reso pubblico il 18 gennaio 2017. I tre casi in cui il meccanismo è stato attivato sono stati le inondazioni del 2014 in Bosnia-Erzegovina, l’epidemia del virus Ebola in Africa occidentale tra il 2014 e il 2016 e il terremoto in Nepal nel 2015.
Le relazioni speciali sono elaborate e presentate dall’istituzione con sede a Lussemburgo sulla base dell’art. 287 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), il quale, al par. 4, comma 2, dispone che: «La Corte dei conti può inoltre presentare in ogni momento le sue osservazioni su problemi particolari sotto forma, tra l’altro, di relazioni speciali e dare pareri su richiesta di una delle altre istituzioni dell’Unione». L’audit, attraverso il quale sono state reperite gran parte delle informazioni per stilare la relazione, si è svolto tra il dicembre 2015 e il maggio 2016 e gli auditor della Corte dei conti hanno incontrato rappresentanti della Commissione europea, del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e il Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC). Inoltre sono stati ascoltati soggetti internazionali rilevanti, anche del sistema delle Nazioni Unite e del mondo delle ONG.

2. Il Meccanismo unionale di protezione civile: cenni circa lo strumento. – In generale, nel campo della protezione civile l’Unione europea nel tempo ha assunto qualche competenza, anche se ovviamente non esclusiva, in quanto gli Stati membri detengono ben salda la loro sovranità su questo settore. Gli articoli che rilevano sono l’art. 6 TFUE che inserisce la protezione civile tra le competenze complementari dell’Unione (che quindi opera in sostegno e coordinamento all’azione degli Stati) e l’art. 196 TFUE, introdotto dalla riforma di Lisbona, e base giuridica per l’intervento dell’Ue nel settore. Quest’ultima disposizione, in particolare, è volta a sostenere e completare l’azione degli Stati membri a livello nazionale, regionale e locale circa la prevenzione dei rischi, la preparazione degli attori della protezione civile negli Stati membri e l’intervento in caso di calamità naturali o provocate dall’uomo all’interno dell’Unione. Inoltre promuove una cooperazione operativa rapida ed efficace all’interno dell’Unione tra i servizi di protezione civile nazionali e favorisce la coerenza delle azioni intraprese a livello internazionale in materia di protezione civile.

Come strumento operativo per il suo intervento nel campo della protezione civile, l’Ue ha elaborato e messo a punto il meccanismo unionale di protezione civile. Esso, nella versione attualmente in vigore, è stato istituito nel 2013 con decisione n. 1313/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio che ha ampiamente riformato il precedente meccanismo comunitario di protezione civile istituito dalla decisione 2001/792/CE EURATOM del Consiglio del 23 ottobre 2001. È uno strumento che ha il precipuo obiettivo di contribuire a realizzare il principio di solidarietà sia tra Stati membri dell’Ue, sia tra questi ultimi e paesi terzi. Di fatto, quindi, concorre ad attuare concretamente la clausola di solidarietà prevista dall’art. 222 TFUE. Per questo il Meccanismo è dotato di risorse finanziarie proprie con cui sostenere progetti di prevenzione e riduzione degli effetti delle catastrofi e di risposta rapida e efficace in caso di catastrofi in atto o imminenti che interessano uno Stato membro. Per il periodo 2014-2020 la sua dotazione finanziaria ammonta a 368.428.000 EUR (quindi circa 50 milioni EUR l’anno) e un terzo circa di questi è destinato agli interventi di risposta emergenziale in paesi non Ue. Tale strumento è stato creato per promuovere la solidarietà fra gli Stati membri attraverso la cooperazione e il coordinamento delle attività e i suoi obiettivi specifici sono la protezione contro le catastrofi, la facilitazione di una risposta rapida e efficace in caso di catastrofi in atto o imminenti e il rafforzamento della consapevolezza e della preparazione dei cittadini verso tali eventi. Il meccanismo agevola la mobilitazione e il coordinamento degli interventi di assistenza avvalendosi di una struttura centrale a livello di Unione, operativa 24 ore su 24, sette giorni su sette, formata da un Centro di coordinamento della risposta alle emergenze (ERCC) – gestito dalla Commissione europea – da una Capacità europea di risposta emergenziale (EERC) e da un Sistema comune di comunicazione e informazione in caso di emergenza (CECIS) tra l’ERCC e i punti di contatto degli Stati membri. In caso di catastrofe in atto o imminente all’interno dell’Unione, uno Stato membro può chiedere l’attivazione della procedura prevista dal meccanismo unionale. Essa prevede innanzitutto la notifica dell’avvenuta o imminente catastrofe (art. 14 Dec.), la risposta alle catastrofi (art. 15 Dec.), la promozione di una risposta concertata e sinergica con altri attori internazionali rilevanti a partire dalle Nazioni Unite (art. 16 Dec.), l’invio di una squadra di esperti sul posto provenienti dagli Stati membri (art. 17 Dec.) e il sostegno che la Commissione può dare agli Stati membri ai fini dell’accesso alle attrezzature o alle risorse di trasporto (art. 18 Dec.). Le azioni di risposta ammissibili all’assistenza finanziaria sono tre ovvero l’invio di squadre di esperti di cui prima, il sostegno agli Stati membri in caso di catastrofe per l’accesso alle attrezzature e alle risorse di trasporto e, infine, in seguito a una richiesta di assistenza, l’adozione di altre necessarie azioni complementari e di supporto con lo scopo di facilitare il coordinamento della risposta nel modo più efficace possibile (art. 22 Dec.).

3. Le catastrofi e le caratteristiche del supporto fornito dal meccanismo unionale. – Come anticipato in apertura, per valutare la capacità della Commissione di facilitare il coordinamento delle risposte alle catastrofi verificatesi al di fuori dell’Ue, sono state scelte tre catastrofi di portata internazionale per le quali è stato attivato il meccanismo unionale. Le catastrofi prese in considerazione nell’analisi della Corte dei conti sono state le inondazioni in Bosnia-Erzegovina del maggio 2014 a seguito dell’esondazione del fiume Sava, lo scoppio dell’epidemia di virus Ebola nell’Africa occidentale tra il marzo 2014 e il gennaio 2016 che ha interessato diversi paesi e ha mostrato una capacità di propagazione notevole e preoccupante e il terremoto in Nepal del 25 aprile 2015 che ha provocato quasi 9mila morti, più di 2mila feriti e la cancellazione di interi villaggi. Quindi tre tipologie diverse di calamità, in tre diversi continenti, che hanno visto l’intervento dell’Ue e del meccanismo unionale – con i suoi relativi Stati partecipanti – in un impegno a sostegno delle popolazioni e delle autorità di quei paesi che si è protratto per un tempo variabile e in uno sforzo di coordinamento con altri attori internazionali.

Per quanto riguarda l’epidemia di Ebola nell’Africa occidentale la durata del sostegno è stata di 22 mesi, gli Stati partecipanti al meccanismo unionale di protezione civile sono stati 14 e gli altri soggetti internazionali con cui ha operato l’Ue sono stati l’OMS, gli Stati Uniti, Medici Senza Frontiere e altre ONG e donatori bilaterali. La squadra di protezione civile dell’Ue inviata in loco era composta da quattro esperti Ue di protezione civile e un coordinatore logistico regionale della Direzione generale per la Protezione civile e le operazioni di aiuto umanitario europee (ECHO). L’assistenza offerta attraverso il meccanismo unionale ha riguardato la fornitura di aiuti alimentari, kit sanitari, coperte e cloro, laboratori mobili, centri di trattamento, ambulanze e ospedali da campo, supporto logistico, trasporto aereo, navi della marina militare ed evacuazione sanitaria.

In Nepal la durata del sostegno è stata di circa tre settimane, i partner internazionali sono stati soprattutto alcune agenzie e programmi delle Nazioni Unite, ma anche donatori bilaterali e ONG e la squadra europea di protezione civile era composta da tre agenti di collegamento del Centro di coordinamento della risposta alle emergenze (ERCC) e da dieci esperti dell’Unione di protezione civile. In questo caso il supporto fornito ha riguardato la messa a disposizione di squadre di ricerca e soccorso e basi logistiche, di moduli per la depurazione dell’acqua, d squadre mediche e di tende, coperte, sacchi a pelo e rifugi.

Infine, con riferimento alla Bosnia-Erzegovina, il sostegno si è protratto per due settimane e mezzo, i principali attori internazionali intervenuti sono stati le Nazioni Unite, la Banca mondiale, la Croce Rossa, la missione di pace dell’Ue attiva nel paese (EUFOR), diverse ONG e alcuni donatori bilaterali. Il contingente Ue era formato da due agenti di collegamento della ERCC, dieci esperti di protezione civile e un assistente tecnico della Direzione generale ECHO della Commissione europea. L’assistenza del meccanismo unionale si è concentrata sulla fornitura di pompe per l’acqua, unità di depurazione dell’acqua, sacchetti di sabbia, aiuti alimentari, elicotteri e battelli di salvataggio, tende, coperte, apparecchi di riscaldamento e asciugamani.

4. Le conclusioni e le raccomandazioni della relazione speciale. – La relazione della Corte dei conti ha messo in evidenza diversi punti di forza e aspetti positivi del meccanismo unionale di protezione civile e del ruolo svolto dalla Commissione nel facilitare il coordinamento delle risposte a catastrofi verificatesi al di fuori dell’UE dall’inizio del 2014, pur non risparmiando alcune osservazioni critiche, sottolineando talune carenze. Le tre calamità prese in esame hanno visto una tempestiva attivazione del meccanismo unionale e le squadre di protezione civile dell’Ue hanno facilitato il coordinamento sul campo con le squadre degli Stati partecipanti. La Commissione è stata importante per il ruolo svolto nella diffusione di prodotti informativi, soprattutto attraverso il Sistema comune di comunicazione e informazione in caso di emergenza (CECIS) e il programma Copernico, il sistema europeo di monitoraggio della Terra che produce mappe dettagliate e informazioni geo-spaziali ottenute mediante telerilevamento satellitare. Inoltre la Commissione ha adottato un approccio inclusivo in materia di coordinamento fra i propri servizi e altri organismi dell’Unione (ma anche esterni ad essa) e ha rispettato la guida generale sulle operazioni detenuta dalle Nazioni Unite. Nonostante quindi delle valutazioni positive che hanno riguardato diversi aspetti del funzionamento del meccanismo unionale e del lavoro della Commissione, la Corte dei conti sottolinea alcune criticità e problematiche da risolvere. La Commissione, innanzitutto, dovrebbe essere più reattiva nella fase di preallarme al fine di guadagnare tempo e avviare le operazioni successive e dovrebbe migliorare la piattaforma di comunicazione CECIS per potenziarne l’impatto, ad esempio perfezionandone la presentazione e la sua compilazione, conservando e tenendo traccia di tutti i contributi finanziari e di altro tipo per evitare la sovrapposizione tra assistenza proveniente dalla protezione civile e aiuti umanitari o ancora prevedendo un accesso mobile e semplificato a CECIS (ad oggi inesistente) per avere un quadro di sintesi chiaro delle richieste e delle offerte. Inoltre, la Corte dei conti ha mostrato alcune lacune circa il coordinamento sul terreno e la non molto strutturata sinergia tra le operazioni di protezione civile e quelle di aiuto umanitario. Infine la Commissione non si è mostrata pienamente capace di trasmettere al meglio l’informativa sulla performance del meccanismo unionale di protezione civile e sul suo valore aggiunto, anche a causa dell’assenza di statistiche quantitative sulle performance riguardanti, ad es., la tempestività o le richieste in sospeso in attesa di un’offerta.

Alla luce di questi aspetti critici, la Corte ha presentato alla Commissione cinque raccomandazioni per sanare le debolezze e dotare l’Ue di un meccanismo unionale di protezione civile ancora più efficace e efficiente, che possa fare affidamento, peraltro, su una Commissione totalmente in grado di svolgere il suo ruolo di coordinamento delle risposte nei casi di catastrofi naturali o provocate dall’uomo, negli Stati membri così come nei paesi terzi. La prima raccomandazione, da rendere operativa entro il primo semestre 2017, è quella di guadagnare tempo nelle prime fasi cruciali della risposta, soprattutto nei casi in cui le catastrofi abbiano caratteristiche tali da permettere una mossa di questo tipo. In altre parole, in quegli eventi calamitosi che, per la relativa lentezza e prevedibilità con cui si manifestano, possono dare il tempo necessario per predisporre le necessarie contromisure. Caso emblematico, quello delle inondazioni (es. Bosnia-Erzegovina), catastrofi definite a lenta insorgenza in quanto dispiegano i loro effetti più disastrosi non nell’immediato come può avvenire nel caso di un terremoto (es. Nepal). Questa raccomandazione, se correttamente implementata, può consentire agli Stati partecipanti di mobilitare le risorse prima dell’attivazione del meccanismo unionale di protezione civile. Inoltre, altri passi raccomandati, sono l’individuazione dei modi per accelerare la selezione e il dispiegamento delle squadre di protezione civile dell’Ue, l’invito agli Stati partecipanti ad effettuare insieme alla Commissione delle valutazioni delle performance degli esperti e la registrazione scritta di tutti i contatti avvenuti con gli Stati partecipanti al meccanismo che presentano forti legami con il paese colpito dall’evento catastrofico e che quindi possono essere nelle condizioni migliori per assisterli.
La seconda raccomandazione è quella di migliorare le funzioni del Sistema comune di comunicazione e informazione in caso di emergenza (CECIS) attraverso, tra l’altro, la messa a disposizione alle squadre Ue di protezione civile presenti sul campo di una versione semplificata e aggiornata in tempo reale dell’elenco delle richieste e delle offerte e l’automatizzazione dell’iter relativo alle richieste di supporto in materia di trasporti.
La raccomandazione numero tre, i cui risultati dovranno arrivare entro la fine di quest’anno, si basa sul rafforzamento del coordinamento e delle potenziali sinergie sul campo, per cui la Commissione dovrebbe potenziare l’informativa da parte delle squadre dell’Ue di protezione civile inviate nel teatro operativo, valutare come la rete della Direzione generale per la Protezione civile e le operazioni di aiuto umanitario europee della Commissione possa essere ulteriormente sfruttata per sostenere il lavoro delle squadre Ue di protezione civile e infine individuare nuove opportunità di conoscenza e collaborazione con altri attori internazionali, a partire dalle Nazioni Unite e dal suo sistema.
Esplorare possibili modifiche alle disposizioni concernenti l’invio di epidemiologi costituisce la quarta raccomandazione della Corte e trae la sua ratio dall’insegnamento appreso dall’esperienza dell’epidemia di Ebola sviluppatasi in alcuni Stati dell’Africa occidentale e dai suoi problemi di funzionamento. Nello specifico, la Commissione e il Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) dovrebbero individuare quelle modifiche delle disposizioni amministrative e finanziarie esistenti al fine di facilitare distacchi rapidi e flessibili di epidemiologi dell’Ue tramite il meccanismo unionale di protezione civile.
Infine, la quinta raccomandazione concerne il rafforzamento del rispetto dell’obbligo di rendiconto mediante una migliore informativa al fine di fornire alla Commissione stessa e agli Stati partecipanti le informazioni necessarie per migliorare ulteriormente la performance, il valore aggiunto e l’accettazione del meccanismo unionale. A tal proposito gli step da perseguire sono essenzialmente due, cioè stabilire indicatori chiave di performance riguardo alle parti di risposta rientranti nella sfera di controllo della Commissione (entro il primo semestre 2017) e presentare statistiche generate automaticamente e relazioni basate su dati CECIS (entro fine 2018) per confrontare le risposte a diverse attivazioni e individuare ambiti in cui il meccanismo unionale di protezione civile può essere migliorato.

5. Risposte della Commissione alla relazione speciale. – La Commissione europea ha prontamente “reagito” alle considerazioni e alle raccomandazioni della Corte dei conti europea e i suoi pareri sono stati allegati alla relazione speciale. L’Esecutivo europeo, in primis, ha apprezzato l’approccio costruttivo, pragmatico e cooperativo della Corte, ha accettato tutte e cinque le sue raccomandazioni e ha anche inserito dei commenti alle osservazioni dell’istituzione di Lussemburgo. Tra le tante, si segnala la risposta all’osservazione n. 18, con cui la Commissione ha rimarcato che ha iniziato nel 2016 ad utilizzare la modalità di preallarme ogni volta siano rilevati tali segnali, in particolare valutando la possibilità di aprire un preallarme allorché compaia un’allerta nel Sistema di allerta e coordinamento globale dei disastri (GDACS). Da quel momento la modalità di preallarme è stata esperita dodici volte, ad es. nel caso di calamità improvvisa come per il terremoto in Ecuador (aprile 2016) e in un evento catastrofico a lenta insorgenza come per l’uragano Matthew a Haiti (ottobre 2016).

Luigi D’Ettorre

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