La Corte dei conti europea si esprime sull’assistenza finanziaria dell’Ue all’Ucraina: aiuti solo parzialmente efficaci (02.06.2017)

1. La Relazione speciale della Corte dei conti europea. – La Corte dei conti europea, agendo ai sensi dell’art. 287, par. 4, secondo comma del TFUE, recentemente ha presentato la Relazione speciale n. 32 relativa all’assistenza dell’Ue all’Ucraina. L’audit ha riguardato il periodo 2007-2015 e l’obiettivo è stato quello di valutare se il sostegno dell’Unione a Kiev – in particolare della Commissione e del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) – sia stato appropriato, efficace e preparato adeguatamente nel supportare la trasformazione del paese in uno Stato ben governato, soprattutto nei campi della gestione delle finanze pubbliche, della lotta alla corruzione e del funzionamento e governance del settore del gas (in primis della sicurezza del suo approvvigionamento).

Il trasferimento finanziario dell’Ue a favore di Kiev nel periodo in esame è stato di poco superiore ai 5 miliardi EUR suddivisi in due grossi capitoli: (a) le sovvenzioni, ammontanti a 1,609 miliardi EUR e messi a disposizione dallo Strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI), nella nuova programmazione 2014-2020 modificato in Strumento europeo di vicinato (ENI) (1,330 miliardi EUR), dallo strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare (225 milioni EUR) e dallo strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace (54 milioni EUR); (b) i prestiti di assistenza macrofinanziaria per complessivi 3,410 miliardi EUR erogati in tre tranche (610 milioni EUR, 1 miliardo EUR, 1,8 miliardi EUR).

La Corte dei conti ha stilato la relazione basandosi su colloqui e scambi di corrispondenza con la Commissione, il SEAE e la delegazione dell’Ue in Ucraina, le autorità e le agenzie ucraine, le organizzazioni della società civile, gli Stati membri dell’Ue, le istituzioni finanziarie internazionali e l’Agenzia internazionale dell’energia, nonché attraverso esami documentali svolti, tra l’altro, sui documenti programmatici e strategici e su altre relazioni pertinenti di gruppi di riflessione indipendenti e di organizzazioni della società civile. L’audit ha inoltre compreso una visita di una settimana a Kiev nel marzo 2015. Inoltre anche altre organizzazioni e strumenti internazionali rilevanti hanno contribuito alla valutazione periodica dei settori della gestione delle finanze pubbliche e della lotta alla corruzione, come ad esempio la Banca mondiale che insieme all’Ue ha svolto due valutazioni sulla responsabilità finanziaria in materia di spesa pubblica il Consiglio d’Europa, il Consiglio d’Europa e il relativo Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) che ha presentato delle relazioni specifiche, l’OCSE, Transparency International che ha condotto delle indagini o, infine, la stessa ONU con la relazione del 2013 dell’Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine.

L’esame svolto dai membri della Corte ha coperto un periodo estremamente delicato per l’Ucraina, scandito da alcuni eventi periodizzanti: la c.d. “rivoluzione arancione” del 2004; le elezioni presidenziali del 2010 dalle quali è uscito vincitore Viktor Yanukovych; le manifestazioni e i pesanti scontri del febbraio 2014 soprattutto nella capitale Kiev e nella centrale piazza Maidan inscenati da quei cittadini contrari alla decisione del novembre 2013 del presidente Yanukovych di sospendere il percorso di avvicinamento all’Ue e la successiva defenestrazione dello stesso Yanukovych; l’attacco all’integrità territoriale dell’Ucraina con l’annessione della Crimea alla Federazione Russa a seguito del referendum popolare tenutosi nella penisola il 16 marzo 2014 e il controllo da parte dei filo-russi delle regioni orientali di Donetsk e Lugansk costituitesi in Repubbliche popolari nell’aprile 2014.

Anche se non rientra nell’esame svolto dalla Corte, comunque la Relazione speciale segnala che il 5 marzo 2014 la Commissione ha annunciato un ulteriore pacchetto di assistenza all’Ucraina per il periodo 2014-2020 di più di 11 miliardi EUR derivanti in gran parte da istituzioni finanziarie internazionali quali la Banca europea per gli investimenti (3 miliardi) e la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (5 miliardi EUR). La quota rimanente sarebbe frutto dell’esborso diretto da parte dell’Ue e proverrebbe da sovvenzioni e prestiti suddivisi più o meno in maniera equa. Questa gigantesca massa di aiuti – peraltro tutti da confermare nel concreto – è finalizzata a contribuire a stabilizzare la situazione economico-finanziaria del paese, agevolare il processo di transizione, incoraggiare le riforme politiche ed economiche e a supportare uno sviluppo inclusivo. Nonostante i buoni propositi, la Corte dei conti dell’Ue ha però fatto notare che «data la situazione di emergenza, al momento dell’annuncio a livello politico […] la Commissione ha presentato il pacchetto senza un’analisi globale della modalità con cui gli importi di assistenza erano stati calcolati o degli accordi di cooperazione con altri donatori; inoltre, i rischi finanziari per l’Ue non erano stati adeguatamente presi in considerazione o documentati».

La Corte, poi, ha evidenziato anche l’impegno dell’Ue nell’istituire nuovi organismi aventi l’obiettivo di prestare assistenza e fornire consulenza all’Ucraina circa il processo di riforma. In particolare sono da segnalare il Gruppo di sostegno per l’Ucraina (SGUA) e la Missione consultiva dell’Ue per la riforma del settore della sicurezza civile in Ucraina (EUAM) che hanno il compito di rafforzare la cooperazione tra le due parti. Gli auditor, tuttavia, hanno messo in guardia dai rischi di sovrapposizione con le attività della delegazione dell’Ue presente a Kiev e di confusione per le autorità ucraine soprattutto nella lotta alla corruzione, dato che è un campo di competenza di tutti questi attori elencati.

2. Il primo tema fondamentale valutato dalla Corte: l’assistenza dell’Ue per una migliore gestione delle finanze pubbliche in Ucraina. – Per quanto riguarda il periodo il settore centrale della gestione delle finanze pubbliche, da cui dipende il buon andamento economico-finanziario dell’Ucraina ma anche la sua capacità di utilizzare in maniere efficiente ed efficace gli aiuti europei, sono diversi gli ambiti che rilevano, ossia gli appalti pubblici, l’amministrazione fiscale, il controllo finanziario interno nel settore pubblico, la Corte dei conti ucraina, la trasparenza di bilancio e il regolamento finanziario. L’analisi della Corte dei conti si è incentrata in particolare sui periodi 2010-2013 e 2014-2015 e in entrambi sono stati individuati sia miglioramenti che sfide e carenze. Per rimanere agli sviluppi nell’ultimo frammento temporale vale la pena ricordare la nuova legge sugli appalti pubblici, la riduzione del numero di eccezioni e delle aggiudicazioni su base non concorrenziale, l’operatività del comitato anti-monopoli, la riforma del sistema fiscale, la diminuzione degli arretrati dell’imposta IVA, l’attuazione dell’IVA elettronica, l’implementazione della nuova strategia per la formazione dei funzionari di Stato responsabili del controllo e dell’audit interni. Per quanto riguarda invece le criticità il comitato anti-monopoli soffre di forti limitazioni e incertezze in termini di bilancio, permane il rischio di aumenti dell’IVA, in termini di trasparenza del bilancio alcune scadenze non sono state rispettate e nel 2015 non si è tenuta la consultazione pubblica per il bilancio dello Stato.

3. Il secondo tema fondamentale valutato dalla Corte: l’assistenza dell’Ue per la lotta alla corruzione. – La lotta alla corruzione rimane probabilmente l’aspetto più problematico da affrontare e risolvere. La Corte ha messo in evidenza che l’assistenza dell’Ue è stata per lungo tempo inefficace e improduttiva, soprattutto fino al 2014. In questo periodo sono state prese decisioni importanti, ma successivamente non sono state concretizzate oppure hanno presentato dei problemi giuridici. Ad esempio, nel periodo in esame le autorità ucraine avevano meritoriamente presentato un pacchetto anticorruzione che però nel 2010 è stato ritirato. O ancora, per compensare questa decisione alquanto discutibile nell’aprile 2011 è stata approvata una legge anticorruzione che poi si è dimostrata non pienamente conforme alle norme internazionali. Inoltre le istituzioni create per la lotta alla corruzione come il comitato nazionale anticorruzione e l’agente governativo per la politica anticorruzione non sono mai riuscite a funzionare correttamente e pienamente.
Dal 2014 in poi, invece, sono stati compiuti alcuni passi significativi nella lotta alla corruzione, supportati ovviamente dall’Ue. A tal proposito, alle misure stabilite dall’Unione come le due assistenze macrofinanziarie del 2014 e del 2015, il dispiegamento dell’EUAM, l’assistenza dello SGUA al Ministero della giustizia ucraino e il contratto di potenziamento istituzionale, hanno corrisposto altrettante decisioni legislative e cambiamenti istituzionali delle autorità ucraine: l’istituzione della procura specializzata nella lotta alla corruzione (novembre 2015), le leggi per prevenire e contrastare la corruzione politica e sul finanziamento dei partiti politici (ottobre 2015), la creazione del Consiglio nazionale sulla politica anticorruzione (ottobre 2014), l’approvazione della legge penale sulla corruzione (giugno 2014) e infine l’adozione del pacchetto legislativo anticorruzione (ottobre 2014) che ha varato la strategia anticorruzione per il periodo 2014-2017 e istituito l’ente nazionale anticorruzione dell’Ucraina (NABU) e l’Agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione. A fronte di queste importanti decisioni, la Corte sottolinea che il loro impatto a lungo termine dipenderà dall’effettiva applicazione delle leggi alla loro base. Tuttavia, nonostante l’inversione di rotta degli ultimissimi anni, la Corte dei conti europea ha smorzato i facili entusiasmi asserendo che «alla fine del 2015, la volontà politica di combattere la corruzione proclamata dal governo insediatosi dopo gli eventi di Maidan non aveva ancora prodotto risultati convincenti in termini di indagini e di sanzioni per i casi di grande corruzione. Gli esperti sottolineano che la lotta alla corruzione in Ucraina si trovava in una fase di stallo perché le istituzioni preposte all’applicazione della legge non erano sufficientemente indipendenti dal governo e gli oligarchi esercitavano un’influenza sui partiti politici. Gli scarsi risultati ottenuti dall’Ucraina in materia di grande corruzione stanno mettendo a rischio il pacchetto di salvataggio internazionale» (par. 63). Su questa stessa lunghezza d’onda la Corte ha manifestato esplicitamente la sua forte perplessità circa un caso paradossale riguardante una ONG che ha disvelato il ruolo di primissimo piano ancora svolto dagli oligarchi nella vita pubblica, politica ed economica dell’Ucraina. Gli auditor hanno fatto notare, infatti, che nel marzo 2015 è stata istituita l’Agenzia per la modernizzazione dell’Ucraina, una ONG con sede a Vienna, finanziata da un oligarca ucraino operante nel settore energetico, con lo scopo di presentare un proprio piano separato per la modernizzazione del paese e per la creazione di un fondo per la ricostruzione. Peraltro l’ONG in questione ha assunto personalità che nel passato, anche recente, avevano avuto un ruolo importante nell’Ue e nei governi di alcuni Stati membri. Non solo questo si segnala come un caso emblematico di conflitto di interessi e di contraddizioni in termini, in quanto un oligarca pretenderebbe di contribuire a allentare il controllo esercitato dagli oligarchi sul sistema politico ed economico del paese, ma le attività di questa ONG replicano in gran parte quelle del governo ucraino e dell’Ue, sicché c’è un serio un rischio di confusione e sovrapposizione con l’assistenza ufficiale fornita dall’Ue a favore dell’Ucraina (p. 14 Rel). Su questo aspetto la Commissione si è premurata di rispondere all’osservazione della Corte asserendo recisamente che «ritiene che il ruolo e l’importanza dell’Agenzia per la modernizzazione siano sopravvalutati [dalla Corte] e che non sussista il rischio di confonderne le attività con l’assistenza ufficiale dell’Ue all’Ucraina» (p. 49 Rel.).

4. Il terzo tema valutato dalla Corte: l’assistenza dell’Ue per la riforma del settore del gas. – Terza questione valutata dalla Corte dei conti europea è stata se l’assistenza dell’Ue si è rivelata efficace nel migliorare il funzionamento e la governance nel settore del gas e dell’approvvigionamento di gas attraverso l’Ucraina. Un tema questo che oltre all’importanza in sé presenta dei significativi profili internazionali e geopolitici, connessi anche alle relazioni tra Ue e Federazione Russa. Sono quattro le singole voci che contraddistinguono tale settore ossia la riforma del gas (da valutare alla luce della normativa sul gas, dei prezzi del gas e del riscaldamento, della rete di sicurezza sociale e della misurazione lungo l’intera filiera del gas), l’efficienza energetica, la modernizzazione del sistema di transito del gas e la sicurezza dell’approvvigionamento di gas attraverso l’Ucraina. Sostanzialmente la relazione della Corte ha bocciato la qualità e l’efficacia dell’assistenza dell’Ue all’Ucraina in questo settore dal 2007 al 2014 (quindi di fatto per l’intero periodo) sostenendo che nella fase iniziale le condizioni per l’assistenza sono state generiche, che vi è stata una carenza di dati di alta qualità nell’ambito degli aiuti erogati e che l’assistenza europea dell’Unione ha avuto un impatto limitato sul settore del gas. Dopo il 2014 la situazione è migliorata con l’adozione di un piano d’azione globale per il settore del gas (marzo 2015) e della legge ucraina sul gas (aprile 2015), la riduzione significativa del disavanzo dell’azienda statale Naftogaz, il miglioramento del sistema di compensazione per controbilanciare il forte aumento dei prezzi del 2015 e l’inizio dei lavori per la modernizzazione del gasdotto previsto per il 2016 (finanziamento parzialmente garantito dall’Ue). Tuttavia alcune criticità permangono come il prezzo del gas e del riscaldamento aumentato approssimativamente del 300-600% per il gas ad uso domestico e del 70% circa per il teleriscaldamento. E questa tendenza dovrebbe essere confermata per tutto il 2017 finché i prezzi non raggiungeranno un equilibrio di mercato. O come la difficoltà di approvvigionamento e di transito del gas garantiti solo dall’intervento dell’Ue mediante interconnessioni, flussi invertiti e mediazioni con Gazprom e Naftogaz.

5. Conclusioni e raccomandazioni della Corte. – Sulla base dell’esame svolto, la Corte dei conti europea ha concluso che, complessivamente, «l’assistenza dell’Ue all’Ucraina è stata parzialmente efficace nel sostenere la trasformazione del paese in uno Stato ben governato nei settori della gestione delle finanze pubbliche, della lotta alla corruzione e del funzionamento del settore del gas» (par. 74). Un giudizio che, depurato dal linguaggio istituzionale tendente a smorzare i rilievi più critici e ad utilizzare un approccio maggiormente diplomatico, sta a significare una sostanziale bocciatura dell’Ue e della sua azione nel migliorare i settori in parola dell’Ucraina. Per questo la Corte ha formulato cinque raccomandazioni: (a) la Commissione e il SEAE dovrebbero consolidare il dialogo politico con l’Ucraina sulle questioni relative alla gestione delle finanze pubbliche; (b) la Commissione deve migliorare la definizione delle condizioni per l’assistenza finanziaria per far sì che i futuri aiuti siano più efficaci; (c) la Commissione dovrebbe rafforzare il monitoraggio in determinati ambiti e porre maggiormente l’accento sull’obbligo di rendiconto dei beneficiari, in quanto, nonostante il nuovo impulso dato alle riforme dal 2014 in poi, i risultati ottenuti restano fragili; (d) la Commissione dovrebbe subordinare l’erogazione di ulteriori aiuti dell’Ue all’efficace attuazione delle riforme essenziali in materia di gestione delle finanze pubbliche e di lotta alla corruzione, per evitare che vadano sprecati o comunque non sprigionino tutto il loro potenziale; (e) la Commissione dovrebbe adottare tempestivamente misure adeguate volte a migliorare il monitoraggio della cooperazione strategica con l’Ucraina nel settore del gas e renderla più efficace.

A tali osservazioni e raccomandazioni la Commissione e il SEAE in due modi: da un lato hanno risposto ribadendo in buona sostanza il loro ruolo e la bontà delle loro scelte (anche se riconoscendo alcune carenze e criticità), asserendo che «l’assistenza dell’Ue abbia svolto un ruolo cruciale nel promuovere l’associazione politica e l’integrazione dell’Ucraina con l’Unione europea» e che «dall’inizio della crisi nel 2014 l’assistenza dell’Ue ha svolto inoltre un ruolo fondamentale per stabilizzare la situazione in Ucraina e promuovere l’adozione di importanti riforme strutturali in un’ampia serie di ambiti e settori». Infine, in maniera ancora più evasiva, la Commissione ha specificato che ritiene che la lotta alla corruzione e la gestione delle finanze pubbliche siano aspetti fondamentali del dialogo dell’Ue con l’Ucraina [e di] conseguenza, negli ultimi anni sono state avviate una serie di riforme di grande portata con risultati altrettanto significativi»; dall’altro lato hanno accettato tutte e cinque le raccomandazioni che cercheranno di attuare già nei prossimi mesi.

6. Considerazioni conclusive. – Dopo Maidan il percorso europeista dell’Ucraina è ripreso e il nuovo impulso è stato fornito dai consistenti aiuti erogati dall’Ue anche in via emergenziale e senza alcuna pianificazione iniziale. In tal senso è stata paradigmatica la decisione di elargire un miliardo di euro a titolo della seconda assistenza macrofinanziaria nel 2014 «per rispondere al rischio di collasso finanziario e, in definitiva, politico» del paese (par. 44 Rel.). Quindi, rimosso l’“ostacolo” della presidenza Yanukovych che aveva riorientato il proprio paese in senso filo-russo, l’Ue ha ripreso a supportare massicciamente l’Ucraina con il suo nuovo governo filo-europeista e atlantista, vincolando tale assistenza a più rigorosi controlli da parte dell’Unione e a una maggiore accountability e consapevolezza da parte di Kiev. I risultati, tuttavia, dovranno essere tutti verificati perché i limiti anche di questo nuovo corso ucraino sono evidenti in presenza, peraltro, da una parte della perdita delle regioni più avanzate dal punto di vista industriale (quelle orientali) e della strategica penisola di Crimea e dall’altra di una certa invasività dei poteri oligarchici, in grado ancora di condizionare pesantemente la politica e l’economia del paese.

Luigi D’Ettorre

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