La Commissione elabora la strategia di allargamento dell’Unione Europea: stato dell’arte e prospettive per i Balcani occidentali e la Turchia (22.11.2015)

1. Considerazioni introduttive. – Il 10 novembre 2015 la Commissione ha presentato la strategia di allargamento dell’Unione Europea (COM(2015) 611 final) che è accompagnata da singoli report relativi a ognuno dei Paesi coinvolti: Montenegro (SWD(2015) 210 final), Serbia (SWD(2015) 211 final), ex-Repubblica iugoslava di Macedonia (SWD(2015) 212 final), Albania (SWD(2015) 213 final), Bosnia-Erzegovina (SWD(2015) 214 final), Kosovo (SWD(2015) 215 final), Turchia (SWD(2015) 216 final). Le relazioni per singolo Paese sono comunque riassunte e poste in appendice nella comunicazione stessa.
È bene ricordare che questi Paesi godono di specifici strumenti di finanziamento (in regime di condizionalità) quali il più importante è senz’altro l’Instrument for Pre-accession Assistance (IPA) e che la loro messa a disposizione realizza il principio del do ut des: l’UE supporta tali Paesi ed essi garantiscono il progressivo avvicinamento all’acquis dell’Unione. La base giuridica è data dall’art. 49 TUE che ha ripreso i criteri stabiliti dal Consiglio europeo di Copenaghen del 1993 (criteri politico, economico e di adesione all’acquis) completandoli e arricchendoli con il trattato di Lisbona e denominandoli “valori”.

2. L’agenda dell’ampliamento: stato dell’arte, risultati raggiunti e sfide future. – La comunicazione della Commissione si apre con i risultati raggiunti finora e le sfide per il futuro. L’attuale programma di allargamento coinvolge gli Stati dei Balcani occidentali e la Turchia e l’obiettivo finale, oltre a tutti quelli intrinsechi all’adesione, presenta anche elementi di geopolitica e di azione esterna dell’Unione assolutamente non secondari: ad esempio nel caso degli Stati balcanici è urgente colmare il “buco geografico” dell’Unione, in cui questa peraltro ha interessi strategici di diverso tipo, ma anche perché, per semplice storia e geografia, sarebbe quantomeno anomala un’Unione senza tali Paesi. In altre parole, l’adesione degli Stati dei Balcani occidentali rappresenterebbe un fattore di stabilizzazione dell’area e rinsalderebbe la cooperazione regionale e le relazioni di buon vicinato tra di essi e tra di essi e l’UE. La Turchia, dal canto suo, oltre ad essere legata a doppio filo al mondo occidentale – soprattutto per ragioni di difesa e sicurezza collettiva su base regionale – rappresenta un partner fondamentale nella gestione della crisi dei profughi e richiedenti asilo (la Turchia è diventato il Paese con più profughi sul proprio territorio nazionale e l’UE, anche per supportare questo sforzo, è intervenuta diverse volte con sostegni di varia natura, anche finanziaria. Questione questa che interessa anche i Paesi dei Balcani occidentali data l’importanza della rotta balcanica nei flussi migratori, con particolare incidenza per la Serbia e la Macedonia). Il documento fa notare come i negoziati di adesione con la Turchia sono stati aperti nel 2005, ma vanno avanti molto lentamente, quelli con il Montenegro e la Serbia, invece, rispettivamente dal 2012 e dal 2014. La situazione più problematica è legata all’ex-Repubblica iugoslava di Macedonia, candidata dal 2005 ma il cui processo di adesione è sostanzialmente in un vicolo cieco. L’Albania dopo aver presentato la domanda di adesione nel 2009 ha ottenuto lo status di Paese candidato nel giugno 2014. Quest’anno invece due accordi di stabilizzazione e associazione hanno riguardato Bosnia-Erzegovina (entrato in vigore a giugno) e Kosovo (firmato ad ottobre). La Commissione, tuttavia, nonostante qualche progresso registrato da alcuni di questi Paesi in taluni settori ha affermato che entro la fine del suo mandato – ossia 2019 – nessuno di questi riuscirà a completare il percorso di adesione a causa di seri deficit in diversi ambiti ma soprattutto nei c.d. “fundamentals first”, i fondamentali politici, economici e istituzionali, monitorati costantemente dall’UE per concludere positivamente il negoziato. Essi hanno a che fare con settori prioritari come Stato di diritto, rafforzamento delle istituzioni democratiche (compresa la riforma della pubblica amministrazione), sistema giudiziario, criminalità organizzata, corruzione, protezione e promozione dei diritti fondamentali, promozione dello sviluppo economico e rafforzamento della competitività. Altre sfide riguardano ad esempio gli alti tassi di disoccupazione, il miglioramento della governance economica, e il miglioramento delle performance economiche che, ad eccezione della Turchia, sono ancora insufficienti a causa delle esportazioni ancora troppo ridotte.

Inoltre la Commissione ha rimarcato il fatto che da quest’anno le relazioni annuali che riguardano i singoli Paesi candidati sono state perfezionate e rese più stringenti, prevedendo l’attività di reporting sui progressi compiuti, ponendo l’accento sullo stato di avanzamento del percorso di adesione, fornendo una guida più chiara dei compiti che ogni Paese dovrebbe espletare nel breve e nel lungo termine, aumentando così la trasparenza complessiva del processo di adesione e di conseguenza il controllo delle riforme. Infatti, come specificato nell’allegato 2 sulle modifiche alle relazioni annuali, questo approccio si è concentrato sulle priorità politiche attuali e sulle debolezze dei Paesi coinvolti nell’allargamento. Questa nuova modalità di presentazione dei rapporti ha interessato e interesserà aree quali lo Stato di diritto e i diritti fondamentali (funzionamento del sistema giudiziario, corruzione, crimine organizzato, libertà di espressione), criteri economici e riforma della pubblica amministrazione più tre attività strettamente legate alle aree appena elencate, ossia appalti pubblici, statistiche e controllo finanziario.
La comunicazione raccomanda anche un protagonismo maggiore della società civile, sia per favorire una più alta political accountability, sia per promuovere una più profonda comprensione delle riforme connesse al percorso di adesione, e in questo centrale è anche il tema della comunicazione dei risultati ai cittadini.

3. Meccanismi e strumenti di sostegno all’allargamento. – La Commissione, per sostenere questo sforzo di riforma dei Paesi dell’allargamento, intende sfruttare al massimo tutti i fora e i meccanismi politici e diplomatici di cui dispone, sia attraverso gli accordi di stabilizzazione e associazione o gli accordi di associazione, sia tramite la via negoziale, sia attraverso iniziative specifiche per ogni singolo Paese guidate dalla stessa Commissione (come ad es. i dialoghi ad alto livello). Sul versante del supporto economico-finanziario invece la Commissione continuerà a mettere a disposizione uno strumento fondamentale come l’IPA (II) attraverso cui è in grado di garantire un finanziamento di 11.7 miliardi di EUR ai Paesi dell’allargamento per il periodo 2014-2020 al fine di rendere più solido il loro percorso di adesione, per favorire una migliore cooperazione regionale e transfrontaliera, per promuovere lo sviluppo economico e la crescita e per fronteggiare efficacemente la crisi dei rifugiati.

4. La centralità dei fondamentali politici, economici e istituzionali. – Come anticipato, la Commissione andrà a valutare i progressi compiuti dai Paesi dell’allargamento in alcuni settori strategici che rappresentano i fondamentali politici, economici e istituzionali. In caso di conformità il percorso avrà come sbocco naturale l’adesione, in caso di difformità un ulteriore rinvio di questo atto conclusivo con la prosecuzione del negoziato e degli sforzi di riforma del Paese interessato. Questi fondamentali sono lo Stato di diritto, i diritti fondamentali, lo sviluppo economico e la competitività, il funzionamento delle istituzioni democratiche e la riforma della pubblica amministrazione. Per quanto riguarda lo Stato di diritto la comunicazione afferma che la situazione nella maggior parte dei Paesi dell’allargamento è tutt’altro che rosea e in via di soluzione: è urgente migliorare il funzionamento e l’indipendenza del sistema giudiziario che ancora è perturbato da indebite interferenze politiche e occorre intraprendere una lotta più determinata alla criminalità organizzata e alla corruzione che troppo spesso coinvolge settori dello Stato di alto livello. Negli ultimi dodici mesi alcuni progressi in tal senso ci sono stati, soprattutto in Montenegro che pare essere il Paese in questo momento più avanzato, ma ad esempio in Turchia sono stati arrestati o spostati alcuni giudici per le loro sentenze oppure si sono registrate pesanti interferenze politiche nel funzionamento del sistema giudiziario, e in Macedonia il caso delle intercettazioni telefoniche indiscriminate ha portato alla luce attacchi diffusi allo Stato di diritto, violazioni dei diritti fondamentali e debolezza nel funzionamento democratico dello Stato. Di stretta e drammatica attualità, invece, il passaggio della comunicazione sul coinvolgimento di centinaia di cittadini dei Paesi dell’allargamento nella guerra in Siria e Iraq tra le fila del c.d. “Stato Islamico”. In sostanza da alcuni Paesi balcanici e dalla Turchia sono partiti centinaia di foreign terrorist fighters per unirsi ai jihadisti attivi in Medio Oriente e quindi la Commissione raccomanda di prendere misure per contrastare questo fenomeno, quali il rafforzamento del dialogo politico e del confronto con i leaders e le comunità religiose, gli operatori sociali, i sistemi educativi e le organizzazioni giovanili, oltre che un più accurato lavoro di intelligence e di polizia. Per quanto riguarda i diritti fondamentali la Commissione fa notare che, sebbene le Costituzioni e le legislazioni dei Paesi dell’allargamento prevedano la protezione e la promozione dei diritti fondamentali, nella prassi occorre garantire una loro più coerente e efficace attuazione. Infatti le libertà di espressione e dei mezzi di informazione, anche nel 2015, sono parzialmente compromesse in tutti questi Paesi. Altro tema prioritario è il trattamento riservato alle minoranze, specialmente ai rom, o a particolari gruppi vulnerabili, tipo omosessuali. Altri ambiti verso cui concentrare ulteriori sforzi riguardano i minori, i portatori di disabilità, la parità uomo-donna e il lavoro dei difensori civici, delle ONG e dei difensori dei diritti umani. Il fondamentale inerente lo sviluppo economico e la competitività è particolarmente importante perché dà conto della dimensione economica, finanziaria e sociale del Paese coinvolto nell’allargamento e anche della sua omogeneità/disomogeneità con gli Stati già membri dell’UE. Come fa notare la Commissione, mentre i Paesi dell’allargamento hanno mantenuto una complessiva stabilità macroeconomica e continuano a registrare una modesta ripresa, tutti i Paesi dei Balcani occidentali devono ancora affrontare le principali sfide economiche e sociali strutturali, con alti tassi di disoccupazione e bassi livelli di profitto. Ad esempio, in un certo numero di Paesi la mancanza di opportunità di lavoro si riflette in significativi afflussi di rimesse dall’estero, come nel caso del Kosovo e della Bosnia-Erzegovina nei quali esse costituiscono rispettivamente oltre l’11% e il 12,6% del PIL. Altra criticità, il basso livello di industrializzazione che caratterizza i Balcani occidentali, oltre alla scarsa produttività delle imprese industriali esistenti e la debolezza della governance del settore industriale. Questi fattori spiegano perché gli investimenti esteri nei Balcani occidentali rimangono modesti e ciò peraltro ostacola da una parte il trasferimento di buone pratiche e di know-how e dall’altra parte la crescita della produttività. Infine si puntualizzano alcuni aspetti e sfide cruciali per orientare le scelte future dei governi degli Stati dell’allargamento, come il consolidamento fiscale, la riduzione del debito pubblico, la riduzione del tasso di disoccupazione, ancora troppo alto (soprattutto tra giovani e donne) visto che si attesta a una media del 22% nei Paesi dei Balcani occidentali, con tassi molto più alti in Bosnia-Erzegovina, Kosovo e Macedonia, e infine sia per i Balcani occidentali, sia per la Turchia, l’UE rappresenta sia il principale partner commerciale sia il più importante fornitore di investimenti diretti esteri. Infine, per quanto riguarda l’ultimo fondamentale, ossia il funzionamento delle istituzioni democratiche e la riforma della pubblica amministrazione, i problemi sono molteplici e anche qui in tutti i Paesi. Le istituzioni democratiche rimangono fragili, i parlamenti e il loro ruolo sono spesso secondari e addirittura nell’ultimo anno sono stati boicottati in Albania, Montenegro e Macedonia; in Kosovo e Montenegro alcuni membri dell’opposizione parlamentare sono stati protagonisti di episodi di violenza contro i rispettivi governi, il primato e il controllo parlamentare sul procedimento legislativo sono spesso compromessi dall’eccesivo ricorso alle procedure d’urgenza e via dicendo. Temi imprescindibili sono (a) la riforma delle istituzioni statali e della pubblica amministrazione, utile nella lotta alla corruzione ma anche nella crescita economica, nell’attrattività degli investimenti esteri, nella governance democratica e nella accountability politica, (b) la partecipazione dei cittadini al processo decisionale e (c) la garanzia dell’indipendenza e dell’efficacia di organismi chiave come le istituzioni di controllo statali e i difensori civici e il rispetto delle loro raccomandazioni.

5. Cooperazione regionale. – La parte della strategia della Commissione relativa alla cooperazione regionale è basata su due pilastri: l’agenda del collegamento della e nella regione e le relazioni di buon vicinato. Per quanto riguarda l’agenda del collegamento i settori di intervento saranno (a) i trasporti, dove i Balcani occidentali, come deciso a giugno di quest’anno, saranno interessati dall’estensione di tre corridoi principali delle reti transeuropee di trasporto e dal completamento del Transport Community Treaty che promuoverà l’integrazione dei mercati e delle infrastrutture dei trasporti terrestri e aiuterà i Paesi dei Balcani occidentali ad allinearsi agli standard e ad attuare le norme dell’UE sul trasporto terrestre; (b) l’energia che ha visto l’accordo tra i Paesi nel prendere misure per creare un mercato regionale dell’elettricità mentre, per quanto riguarda il tema dei cambiamenti climatici, gli aspiranti Stati membri dovranno attuare riforme coerenti con il quadro UE2030 per le politiche climatiche ed energetiche e mettere in atto i loro impegni internazionali sul clima; (c) sulla gioventù e l’istruzione la Commissione accoglie con favore l’accordo sulla Positive agenda for the Youth in the Western Balkans e l’accordo sulla Western Balkans Platform on Education and Training e sosterrà la promozione dei programmi Erasmus+; (d) l’ulteriore integrazione del mercato è una priorità per la regione, già incentivata dalla Central European Free Trade Area (CEFTA) che ha eliminato tariffe e contingentamenti per i prodotti agricoli e industriali; (e) infine nel settore dell’ICT e delle comunicazioni elettroniche i Paesi dell’allargamento dovrebbero adottare come modello di riferimento il mercato unico digitale dell’UE al fine, ad esempio, di garantire un migliore accesso per i consumatori e le imprese a beni e servizi digitali e per massimizzare il potenziale di crescita dell’economia digitale. In questo senso qualcosa è già stato fatto dal Regional Cooperation Council e dai Paesi interessati con il supporto della Electronic South Eastern Europe (e-SEE) Initiative, la quale ha come obiettivo principale quello di migliorare l’integrazione dei Paesi dell’Europa sud-orientale nell’economia globale della conoscenza sostenendo lo sviluppo della società dell’informazione. Questi attori hanno già iniziato a lavorare su una cooperazione concreta come nel caso del tentativo di realizzare una zona franca libera dal roaming che interesserebbe tutti gli Stati dei Balcani occidentali.
Per quanto riguarda le relazioni di buon vicinato, queste rappresentano un capitolo chiaramente centrale visto il drammatico e complicato passato dell’area. La Commissione evidenzia che i contatti e la cooperazione su scala regionale e bilaterale stanno aumentando, anche su temi particolarmente delicati come i crimini di guerra, il rientro dei rifugiati, la criminalità organizzata e la cooperazione di polizia e in generale sono in continuo aumento i colloqui a livello ministeriale e tra Primi ministri. Casi concreti di questa attività sono gli accordi firmati ad agosto tra Montenegro e Kosovo e tra Montenegro e Bosnia-Erzegovina sui confini e la sinergia regionale sulle questioni ambientali, con particolare attenzione alla prevenzione delle inondazioni, all’inquinamento dell’aria e alla protezione della natura. In questo pilastro sono due le questioni che occorre però affrontare con ancora maggiore decisione, una riguarda i Balcani occidentali, l’altra la Turchia. Per quanto riguarda i primi, innanzitutto, le controversie bilaterali tra Paesi dell’allargamento e tra alcuni di questi e taluni Stati già membri dell’UE, chiaramente eredità della disgregazione della ex Jugoslavia. Ancora oggi ci sono delle questioni irrisolte come le controversie inter-etniche e interstatali, la situazione delle minoranze, la responsabilità per i crimini di guerra, la questione degli sfollati, le persone scomparse e la demarcazione delle frontiere. A tal proposito la Commissione raccomanda leadership politiche responsabili e uno sforzo effettivo per la riconciliazione, attraverso ad esempio l’iniziativa per la verità e la riconciliazione intrapresa da un organismo ah hoc come la Coalition for Reconciliation Commission (RECOM). Positivo il processo di normalizzazione delle relazioni tra Serbia e Kosovo, incoraggiato tra l’altro dalla scelta strategica dell’UE di inserire questo processo nel quadro dei negoziati di adesione con la Serbia e nell’accordo di stabilizzazione e di associazione con il Kosovo. Per quanto riguarda l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia, il mantenimento di relazioni di buon vicinato resta essenziale, compresa una soluzione negoziata e reciprocamente accettabile della questione del nome che deve essere trovata senza ulteriori ritardi sotto l’egida delle Nazioni Unite. L’altra questione, come si è detto, riguarda la Turchia e in questo caso la Commissione ha accolto con favore il sostegno di Ankara alla ripresa dei negoziati di pace condotti dalle Nazioni Unite sull’annosa questione di Cipro. In linea con le ripetute posizioni del Consiglio e della Commissione degli anni precedenti è ora urgente che il Paese rispetti il suo obbligo di attuare pienamente il Protocollo aggiuntivo e progredisca verso la normalizzazione delle relazioni con la Repubblica di Cipro e ciò sarebbe strumentale anche a fornire un nuovo slancio al processo di adesione. La Commissione inoltre sottolinea tutti i diritti sovrani degli Stati membri dell’UE includendo, tra l’altro, il diritto di stipulare accordi bilaterali e di esplorare e sfruttare le risorse naturali in conformità con l’acquis dell’Unione e del diritto internazionale, compresa la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare.

6. Conclusioni e raccomandazioni. – Sulla base dell’analisi appena svolta e sulle valutazioni delle situazioni interne dei singoli Paesi dell’allargamento, la Commissione ha formulato una serie di conclusioni e proposto delle raccomandazioni ad ogni singolo Paese. Le conclusioni riguardano la politica dall’allargamento come fattore di pacificazione, stabilizzazione e sicurezza, la riaffermazione del principio di condizionalità e della meritocrazia, la centralità dei c.d. “fondamentali primi”, il sostegno ai Paesi dei Balcani occidentali e alla Turchia in particolare nella gestione della crisi dei rifugiati, l’importanza delle buone relazioni di vicinato e della effettiva cooperazione regionale, il supporto alla realizzazione dell’agenda per i collegamenti trasportistici e energetici nella regione e infine il rafforzamento e il perfezionamento delle relazioni annuali riguardanti ogni singolo Paese con lo scopo di aumentare l’affidabilità delle valutazioni, la trasparenza e l’efficacia delle politiche future.

Luigi D’Ettorre

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