La Brexit: una ricostruzione iniziale per orientarsi nel caos (26.06.2016)

1. Come e perché si è arrivati al referendum. – Il percorso che ha portato i cittadini britannici al referendum sulla permanenza o sul recesso del Regno Unito dall’UE è iniziato anni fa, precisamente a fine gennaio 2013 quando Cameron lo propose durante il suo primo mandato da Primo ministro. Le tappe sono state diverse e in questa sede si analizzeranno quelle più significative.

Il tutto parte dalla lettera del Primo ministro britannico David Cameron inviata al presidente del Consiglio europeo Donald Tusk il 10 novembre 2015 intitolata A New Settlement for the United Kingdom in a reformed European Union. Una missiva che è un vero e proprio documento politico in cui si chiedeva una nuova postura del Regno Unito all’interno dell’Unione attraverso una profonda riforma di alcuni settori chiave e una rinegoziazione di taluni impegni per “affrontare le preoccupazioni dei cittadini britannici”. I settori chiave sarebbero stati la governance economica, il potenziamento della competitività nel mercato interno, la salvaguardia della sovranità del Regno Unito e, infine, la questione dell’immigrazione.
Per quanto riguarda il tema della governance economica, la lettera parlava del riconoscimento di principi vincolanti quali la diversità monetaria all’interno dell’UE, la non discriminazione per le imprese sulla base della propria moneta, l’integrità del mercato unico, la scelta volontaria e non obbligatoria per gli Stati non appartenenti all’Eurozona nella creazione dell’unione bancaria, l’esclusione dei contribuenti degli Stati non Euro dal finanziamento delle operazioni di sostegno della moneta unica, l’attribuzione alla Bank of England del compito di assicurare stabilità finanziaria e supervisione per gli Stati membri non Euro.
Con riferimento al settore chiave della competitività, il Primo ministro britannico chiedeva la fine di un’ulteriore normazione non necessaria, la creazione di un effettivo mercato unico digitale, una reale unione dei mercati dei capitali e una ulteriore deregolamentazione della circolazione di capitali, beni e servizi nel mercato interno.
La salvaguardia della sovranità del Regno Unito, invece, veniva reclamata sotto una triplice veste, ossia la fine dell’obbligo per il paese di lavorare verso l’obiettivo di una “unione sempre più stretta”, il rafforzamento del ruolo dei parlamenti nazionali e, infine, il maggiore rispetto del principio di sussidiarietà. In aggiunta, fuori da questa tripartizione, si sottolineava che la sicurezza nazionale è e avrebbe dovuto rimanere competenza esclusiva degli Stati membri.
Infine, in merito alle questioni relative all’immigrazione gli aspetti sono diversi. Il ragionamento da cui muoveva Cameron si fondava sul fatto che la libertà di circolazione senza alcun tipo di vincolo ha prodotto una situazione in cui ci sono troppe pressioni sui servizi pubblici e sociali del Regno Unito, a partire da scuole e ospedali. Quindi occorreva concordare una strategia per fronteggiare questa sfida. Innanzitutto la libertà di circolazione per i cittadini di nuovi Stati aderenti all’UE non doveva essere automatica, ma concessa quando l’economia del loro Paese presentasse una situazione di maggiore convergenza con quella degli Stati membri esistenti. Poi doveva essere previsto il divieto di reingresso per i truffatori e per chi, servendosi del matrimonio (simulato), ambiva ad acquisire il diritto di soggiorno nel Paese. Infine, il documento parlava esplicitamente di restringimento del diritto di circolazione anche per i cittadini degli Stati membri dell’UE, spesso in arrivo nel Regno Unito per poter anche usufruire del robusto sistema di welfare messo a disposizione storicamente dal Paese. Per questo il governo britannico chiedeva che solo gli stranieri residenti nel Regno Unito da un minimo di quattro anni potessero accedere al welfare britannico e ottenere benefici fiscali (accesso al credito d’imposta), benefici abitativi, sussidi di disoccupazione e assegni familiari.

Il successivo step è stato quello delle riunioni del Consiglio Affari generali e del Consiglio europeo, rispettivamente del 17-18 novembre e del 17-18 dicembre 2015. Il primo, a una settimana dalla lettera di Cameron, ha annunciato che il Consiglio europeo del mese successivo si sarebbe occupato anche del referendum britannico sulla permanenza del Regno Unito nell’Unione. In realtà, la decisione adottata dal Vertice dei Capi di Stato e di Governo di dicembre (EUCO 28/15) ha semplicemente rinviato la questione al Consiglio europeo di febbraio 2016, mettendo in luce probabilmente un disaccordo di fondo in seno al consesso.

E così si è arrivati al punto focale precedente il voto referendario e che nelle intenzioni di Cameron avrebbe dovuto rappresentare la svolta dell’intera questione: da una parte scongiurare quello che intanto, nel linguaggio giornalistico, si sarebbe iniziata a chiamare Brexit, ossia il recesso del Regno Unito dall’Unione, e dall’altra parte ottenere per il suo Paese uno status speciale (e rafforzato) all’interno dell’UE. Infatti il Consiglio europeo del 18-19 febbraio 2016 ha deciso di adottare una serie di accordi (EUCO 1/16) che costituiscono una risposta appropriata alle preoccupazioni britanniche e che sarebbero entrati in vigore se e quando Londra avesse deciso di rimanere nell’UE. In particolare è fondamentale la decisione riguardante il nuovo status del Regno Unito all’interno dell’Unione (Decisione dei Capi di Stato o di Governo, riuniti in sede di Consiglio europeo, concernente una nuova intesa per il Regno Unito nell’Unione Europea). Essa riguarda tutti e quattro i settori individuati come strategici nella lettera del novembre 2015 ed è stata dichiarata pienamente conforme ai trattati, giuridicamente vincolante e modificabile o abrogabile solo all’unanimità dai Capi di Stato e di Governo, e in vigore dalla data in cui il governo britannico informerà il Segretario generale del Consiglio dell’UE che il Regno Unito ha deciso di rimanere nell’Unione. Con riferimento a quest’ultima previsione, la decisione specificava che, qualora al referendum avesse vinto la posizione pro-recesso (leave), gli accordi conclusi avrebbero cessato di esistere.
Per quanto riguarda il settore della governance economica le conclusioni ribadivano il divieto di discriminazione tra persone fisiche e giuridiche nell’UE sulla base della moneta ufficiale e il fatto che la normativa UE sull’unione bancaria che conferisce autorità sugli enti creditizi alla Banca centrale europea, al Comitato di risoluzione unico e agli organi dell’Unione che esercitano funzioni simili, sarebbe stata applicabile solo agli Stati membri dell’Eurozona. Inoltre le misure di emergenza e di crisi destinate a salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro non avrebbero comportato la responsabilità di bilancio per gli Stati membri la cui moneta non è l’euro.
Sulla questione competitività, ci sarebbero state misure concrete delle istituzioni dell’UE e degli Stati membri per un processo decisionale più efficace e una migliore legislazione, uno sforzo per diminuire gli oneri amministrativi e i costi degli operatori economici, specialmente per le piccole e medie imprese, e il rigetto di quella legislazione ridondante.
A proposito della tutela della sovranità del Regno Unito, la decisione del Consiglio europeo ha rassicurato Londra su tutte le sue richieste: non avrebbe dovuto aderire obbligatoriamente all’obiettivo di una “Unione sempre più stretta”, il principio di sussidiarietà sarebbe rimasto centrale nell’ordinamento europeo, la sicurezza nazionale sarebbe rimasta di esclusiva competenza dello Stato membro (peraltro come già recita l’art. 4, par. 2 TUE) e tutte le disposizioni del titolo V della parte terza del TFUE sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e del protocollo n. 21 sarebbe state rispettate, e, infine, il ruolo dei parlamenti nazionali sarebbe stato garantito e non sottoposto a una deminutio, anche sulla base dell’art. 12 TUE, del protocollo n. 1 sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’UE e dell’art. 7, par. 1 del protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. Peraltro veniva individuato un meccanismo per cui, qualora i pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà da parte di un progetto di atto legislativo dell’Unione, inviati entro 12 settimane dalla trasmissione del progetto, avessero rappresentato più del 55% dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali, la presidenza del Consiglio avrebbe iscritto il punto all’ordine del giorno del Consiglio per svolgere una discussione esauriente su tali pareri e sulle conseguenze da trarne. Infine, le questioni dell’immigrazione, in particolare quelle connesse alle prestazioni sociali e alla libertà di circolazione, probabilmente la parte più delicata di tutte perché riguardante uno dei principi più importanti, risalenti e consolidati del diritto e della cittadinanza europei.
Le conclusioni fanno notare che il diritto alla libera circolazione dei lavoratori può essere soggetto a limitazioni per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica e il diritto delle persone economicamente non attive di soggiornare nello Stato membro ospitante dipende, ai sensi del diritto UE, dal fatto che tali persone dispongano, per se stesse e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divengano un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante. A tal proposito gli Stati membri hanno la possibilità di rifiutare di fornire le prestazioni sociali alle persone che esercitano il loro diritto alla libera circolazione unicamente per ottenere da un determinato Stato membro il riconoscimento di questo regime di aiuti. Inoltre, si è fatto notare come gli Stati membri abbiano già il diritto di prendere le misure restrittive necessarie per proteggersi da taluni comportamenti quali abusi di diritto, frodi, individui che rappresentano una minaccia grave all’ordine pubblico o alla pubblica sicurezza e matrimoni fittizi con cittadini di paesi terzi allo scopo di avvalersi della libera circolazione quale mezzo per regolarizzare un soggiorno illegale in uno Stato membro. Per concludere, la Commissione avrebbe proposto due modifiche al diritto derivato dell’UE. La prima al regolamento (CE) n. 883/2004 al fine di offrire agli Stati membri, riguardo all’esportazione delle prestazioni per figli a carico verso uno Stato membro diverso da quello in cui il lavoratore soggiorna, la possibilità di indicizzare tali prestazioni alle condizioni dello Stato membro in cui risiedono i figli (a valere sulle nuove richieste). La seconda al regolamento (UE) n. 492/2011 che, tenendo conto del fattore di attrazione costituito dai sistemi di welfare di alcuni Stati membri, avrebbe previsto un meccanismo di allerta e salvaguardia per rispondere a situazioni di afflusso di lavoratori provenienti da altri Stati membri di portata eccezionale e per un periodo di tempo prolungato, anche a seguito delle politiche passate in ragione dei precedenti allargamenti dell’UE.

2. La procedura di recesso stabilita nei trattati. – Il Trattato sull’Unione europea prevede, com’è noto, una procedura precisa per il recesso all’articolo 50. Per la verità, sarebbe più corretto affermare che l’articolo 50 disciplina il “divorzio” dall’Unione europea poiché il recesso è un atto unilaterale che lo Stato interessato notifica al Consiglio europeo, a seguito del quale l’Unione si impegna a negoziare e definire attraverso un accordo «le modalità del recesso». In particolare, è il Consiglio europeo, dopo la notifica dello Stato membro, ad elaborare gli orientamenti che guideranno il negoziato condotto dalla Commissione conformemente alla procedura prevista per la conclusione degli accordi internazionali da parte dell’Unione europea di cui all’articolo 218 TFUE. L’articolo 50, par. 2, specifica che l’accordo è concluso a nome dell’Unione dal Consiglio che delibera a maggioranza qualificata – circostanza che emerge già dalla lettura dell’art. 218, par. 8 TFUE – e previa approvazione del Parlamento europeo. La natura di accordo internazionale tra l’Unione e lo Stato recedente è rimarcata dal paragrafo quarto che esclude la partecipazione dello Stato interessato alle deliberazioni e alle decisioni del Consiglio e del Consiglio europeo. Di cruciale importanza è poi la disciplina concernente l’efficacia dell’accordo che definisce le modalità del recesso. Il paragrafo terzo stabilisce che i Trattati cessano di applicarsi nei confronti dello Stato interessato al momento dell’entrata in vigore dell’accordo, o, in mancanza di questo, due anni dopo la notifica dell’atto di recesso «salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine». La disposizione è particolarmente importante poiché chiarisce come la necessità di seguire una procedura specifica per la conclusione di un accordo con lo Stato interessato non possa, in ogni caso, comprimere la volontà di recesso in modo tale da renderla inefficace. Di conseguenza, qualora non si giunga ad un compromesso per mancanza di consenso o per ostruzionismo da parte di un gruppo consistente di Stati membri, del Parlamento europeo o, addirittura, da parte della Commissione, che conduce il negoziato, i Trattati cesseranno di applicarsi nei confronti dello Stato interessato dopo due anni dalla notifica anche in mancanza di un accordo che chiarisca le “future relazioni” tra UE e Stato interessato. Come extrema ratio, per evitare che tali relazioni siano dominate dall’assoluta incertezza determinata dal vuoto normativo, si attribuisce al voto unanime del Consiglio europeo la proroga del termine di due anni.
La prima questione che emerge è se sia necessario seguire la procedura di cui all’art. 50 o se, come reclamano i sostenitori della campagna per il Leave, sia possibile derogare ad essa. Ci sembra che, come chiarito dai commenti recenti di numerosi studiosi, un accordo raggiunto derogando all’art. 50 sarebbe illegittimo e prevedibilmente oggetto di ricorso alla Corte di giustizia. Inoltre, non è ben chiaro quale disciplina dovrebbe applicarsi il luogo dell’art. 50 TUE. Se si considera questo in rapporto di specialità rispetto all’art. 218 TFUE, come sembra logico e come emerge dalla lettera del TUE, si applicherebbe la procedura di quest’ultimo, non semplificando di molto le cose. L’articolo 50 inoltre non specifica quale debba essere il contenuto dell’accordo sulle modalità del recesso. Questa è la questione più importante che occorrerà seguire nei prossimi mesi, in specie su questioni relative a mercato interno, azione esterna, immigrazione e cittadinanza visto che i modelli di accordo dell’Unione con Paesi come la Turchia e la Svizzera potrebbero non adattarsi al caso britannico.

3. Le prime reazioni delle istituzioni dell’Unione. – Nella stessa mattinata del 24 giugno si sono riuniti a Bruxelles i presidenti delle istituzioni politiche dell’Unione su invito di Jean-Claude Juncker, presidente della Commissione europea. Martin Schulz, presidente del Parlamento europeo, Donald Tusk, presidente del Consiglio europeo, Mark Rutte, Primo ministro olandese e presidente di turno del Consiglio e lo stesso Juncker hanno rilasciato una dichiarazione congiunta (Statement/16/2329) in cui si dice di rispettare, pur non condividendola, la scelta del popolo britannico, che, seppure ha determinato una situazione senza precedenti, non fermerà il cammino dell’UE a 27. Ricordando la procedura di recesso stabilita dai trattati (art. 50 TUE di cui s’è detto), i presidenti hanno sollecitato il governo del Regno Unito a dare «esecuzione quanto prima alla decisione del popolo britannico, per quanto doloroso possa essere tale processo» sottolineando che «ogni ritardo finirebbe infatti per prolungare inutilmente l’incertezza». Inoltre, per sgomberare il campo da allarmismi o incertezze sullo status ordinamentale del paese, i presidenti hanno evidenziato il fatto che, fino a quando l’accordo non sarà concluso ed entrato in vigore, «il Regno Unito rimarrà membro dell’Unione Europea, con tutti i diritti e gli obblighi che ne derivano». Quindi, in altre parole, sulla base dei trattati che Londra ha ratificato, «il diritto dell’UE continuerà ad applicarsi integralmente al e nel Regno Unito fino a quando il paese cesserà di essere membro dell’UE». Infine, i presidenti hanno rimarcato il fatto che l’accordo raggiunto tra Regno Unito e UE nel Consiglio europeo del 18-19 febbraio di quest’anno «non entrerà in vigore, cesserà di esistere e non sarà rinegoziato».

Poco prima, il presidente del Consiglio europeo Donald Tusk, aveva già rilasciato una dichiarazione (Statement 380/16) in cui ha evidenziato tutta la sua delusione per l’esito del referendum e ha osservato come le conseguenze politiche, soprattutto per il Regno Unito, siano di fatto imprevedibili, mettendo in guardia da eventuali reazioni isteriche. Tusk, tuttavia, ha anche cercato di rassicurare l’opinione pubblica europea, asserendo che l’Unione è pronta anche ad affrontare questi scenari negativi e che, parlando anche a nome di tutti i Capi di Stato o di governo, la ferma intenzione di tutti è quella di mantenere l’unità dei 27 Stati membri. Come poi specificato dalla dichiarazione congiunta dei presidenti, il presidente del Consiglio europeo, ha ricordato che il Regno Unito è ancora parte dell’UE e che quindi ad esso, fino a quando non recederà ufficialmente, si applicano tutti i diritti e gli obblighi dei trattati. Per concludere, ha reso noto che ha già invitato i leaders dei 27 Stati membri a una riunione informale a margine del Vertice del Consiglio europeo che si terrà il 27-28 giugno prossimi per avviare «un’ampia riflessione sul futuro della nostra Unione».

Anche il Parlamento europeo ha preso posizione di fronte agli accadimenti britannici. La Conferenza dei presidenti del Parlamento europeo, formata dal presidente del PE e dai leader dei gruppi politici, ha deciso di convocare una sessione plenaria straordinaria il 28 giugno alle ore 10 in cui si discuterà del voto britannico e del futuro dell’UE e in cui gli eurodeputati saranno chiamati a esprimersi e a votare una risoluzione sull’analisi del risultato e le misure da adottare. Al dibattito parteciperanno il presidente della Commissione europea e i rappresentanti del Consiglio.

4. Brevi considerazioni conclusive. – Per concludere, evitando considerazioni di carattere politico e guardandoci bene dal prevedere scenari ad oggi incerti perché troppo dipendenti da una situazione mai verificatasi prima, ci limitiamo a far notare due fatti. L’Unione Europea potrà tornare ad essere un progetto interessante, inclusivo e credibile quando e se si doterà di una visione diversa da quella attuale. Una visione che sia sostenuta da proposte concrete ed efficaci nel risolvere le tante crisi apertesi negli ultimi anni: la crisi economico-finanziaria e sociale (innanzitutto crescita economica e occupazionale), la crisi dei rifugiati e degli imponenti flussi migratori, la crisi della sicurezza a ridosso delle sue frontiere esterne (Siria e Libia su tutte) che minaccia la pace, la sicurezza e la stabilità, la crisi della sicurezza interna con gli attacchi terroristici già attuati e quelli minacciati per il futuro. La seconda questione, invece, riguarda la natura ibrida, sui generis dell’Unione. Infatti, se da una parte la riforma operata dal trattato di Lisbona ha accentuato in maniera significativa alcuni tratti legati alla sua sopranazionalità (su tutti, giusto per un rapido esempio, l’accresciuta importanza di Commissione e Parlamento europeo), dall’altra la vicenda britannica della Brexit ha rilanciato i caratteri più intergovernativi della sua architettura. Come fatto notare, in effetti, il trattato di Lisbona, con l’art. 50 TUE, introducendo la possibilità per uno Stato membro di recedere unilateralmente dall’UE, ha svelato il carattere di organizzazione internazionale della stessa. Per chiudere, cercando di contemperare gli elementi sopranazionali con quelli intergovernativi dell’Unione, si potrebbe rilanciare l’antica (e sarcastica) formula proposta da Jacques Delors che definì l’Unione Europea un “Oggetto politico non identificato”.

Luigi D’Ettorre – Federico Di Dario

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