La Brexit e la politica energetica dell’UE: impatto e scenari (30.06.2016)

 

1. Introduzione. Nel corso degli anni, il Regno Unito ha esercitato un ruolo primario nella politica energetica dell’Unione europea, specialmente in merito alla liberalizzazione dei mercati dell’energia e alla lotta contro i cambiamenti climatici. Com’è noto, in occasione del referendum consultivo tenutosi lo scorso 23 giugno 2016, i cittadini britannici hanno optato per il Leave affinché la Gran Bretagna esercitasse il recesso dall’Unione europea (c.d. “Brexit”). Questa nota cerca di considerare i possibili scenari post-Brexit e l’impatto sulla politica dell’UE, per ciò che concerne il settore dell’energia.

2. Possibili scenari post-Brexit. Di seguito le principali e possibili opzioni, considerate le relazioni politico-economiche del Regno Unito con l’Europa continentale e l’UE dal punto di vista energetico.
Accesso al Mercato Unico dell’Energia (MUE) tramite adesione all’EEA (Spazio Economico Europeo) ed i modelli norvegese e svizzero. In tal caso, il Regno Unito seguirebbe l’esempio di Norvegia, Islanda e Lichtenstein ed avrebbe la possibilità di accedere al MUE, in cambio dell’obbligo di accettare le quattro libertà fondamentali dell’Unione e di essere in regola con tutti gli standard e la normativa UE, politica energetica inclusa. Ad esempio, gli Stati EEA devono osservare quanto stabilito dalle direttive anti-inquinamento, compresa la Direttiva sulle Emissioni Industriali e sono altresì obbligati a prendere parte al Mercato delle Emissioni (EU ETS). In aggiunta, devono anche attuare la Direttiva sulle Energie Rinnovabili: ad esempio, la Norvegia ha come obiettivo prefissato quello di raggiungere il 67.5% di energia rinnovabile (tenuto conto anche della considerevole capacità idroelettrica) nel proprio mix energetico. Dunque, gli Stati EEA hanno l’obbligo di seguire e rispettare la normativa dell’Unione (senza considerare i contributi al bilancio UE), senza però avere un ruolo nella preparazione e votazione della stessa. Non sembrano al momento esserci ragioni che lascino pensare ad un trattamento differente per il Regno Unito.
Differente è il caso della Svizzera che è parte dell’Area europea di libero scambio (EFTA) ma non aderisce all’EEA. Di conseguenza, essa non risulta vincolata automaticamente dalla normativa dell’Unione in materia di energia, ma conclude, di volta in volta, accordi bilaterali per la gestione dei rapporti con l’UE. La soluzione svizzera non sembra applicabile per il Regno Unito post-Brexit, considerato che l’Unione europea ha già espresso la propria posizione contraria.
Ingresso nella Energy Community. Gli Stati Membri dell’Energy Community (EC) (ad oggi 8 Stati, geograficamente confinanti con l’Unione europea), ratificando il Trattato sull’EC, accettano l’obbligo di fare propria ed attuare la normativa UE in materia di energia. In caso di adesione all’EC, il Regno Unito manterrebbe l’accesso al MUE anche dopo la Brexit, ovviamente senza la facoltà di contribuire in alcun modo alla formazione del diritto dell’Unione. Si noti comunque che lo scopo primario dell’Energy Community è quello di assistere paesi con economie in transizione ad allinearsi alla complessa normativa dell’Unione vigente nel settore dell’energia; dunque, l’adesione al Trattato sulla Comunità dell’energia di un Paese sviluppato sotto il profilo energetico e non, come il Regno Unito, potrebbe rivelarsi, anche se teoricamente possibile, quantomeno inappropriata.
L’unione doganale ed il modello turco. Il Regno Unito potrebbe anche negoziare un accordo che comporti l’instaurazione di una unione doganale con l’UE, anche se questa è solitamente un’opzione utilizzata come strumento preliminare all’ingresso vero e proprio nell’Unione. Ad esempio, la Turchia ha un regime di unione doganale con l’Unione dal 1995 e la standardizzazione, insieme all’adozione della normativa UE (anche in tema di energia), sono viste con favore da Bruxelles. Nell’aprile 2015 il sistema elettrico turco è stato collegato a quello europeo, realizzando le condizioni per il libero mercato dell’elettricità. La condizione di energy importer della Turchia non desta al momento preoccupazioni di stampo normativo; laddove però la Turchia, come dalla stessa auspicato, dovesse iniziare ad esportare energia nel MUE, è altamente probabile che l’UE imponga l’obbligo di rispettare gli standard ambientali imposti dall’aquis communitaire. Non è chiaro se in caso di unione doganale, il Regno Unito si trovi nella condizione di partecipare in modo continuato al MUE. In caso di responso positivo ciò comporterebbe probabilmente l’obbligo di mantenere o adottare la normativa UE.
Accordo di libero scambio (FTA). Tale opzione (i modelli sarebbero l’accordo concluso con la Corea del Sud e l’accordo firmato con il Canada, per fare due esempi) ripristinerebbe in linea di principio la piena sovranità del Regno Unito sulle proprie relazioni commerciali. Dal punto di vista energetico tuttavia, tale sovranità non modificherebbe eccessivamente le relazioni commerciali attuali, giacché il vincolo infrastrutturale di gas ed elettricità comporterebbe in pratica il proseguimento delle relazioni con l’Europa continentale e con l’area UE/EEA. Il Regno Unito e l’Unione, a seguito del Brexit, dovrebbero dunque negoziare i termini di tale FTA. Tale Accordo, concluso in rispetto della disciplina multilaterale vigente a livello WTO, non richiederebbe il rispetto di tutta la normativa europea e non comporterebbe alcuna contribuzione al bilancio dell’Unione. Tuttavia, la posizione commerciale del Regno Unito nel MUE potrebbe rivelarsi sminuita, così come il suo potere contrattuale nelle negoziazioni di accordi intergovernativi sull’energia con paesi terzi.
Ad ogni modo, è probabile che l’Accordo comporti un negoziato lungo ed un risultato incerto. Come nel caso della Corea del Sud, l’Accordo potrebbe comprendere la cooperazione in materia di climate change e sicurezza energetica.
Nessun accordo ovvero il modello WTO. In tal caso, il Regno Unito e l’Unione non avrebbero nessun accordo posto in essere e la materia energetica sarebbe sottoposta alle sole regole del WTO (GATT per la produzione di energia e GATS per i servizi di trasmissione e distribuzione). L’utilizzo di questo modello è probabile nel periodo di transizione tra la Brexit ed un nuovo accordo oppure nel caso di fallimento nelle trattative di quest’ultimo.

3. L’impatto della Brexit sulla politica energetica dell’Unione. Indipendentemente dalla soluzione che si porrà in essere, l’incertezza determinata dalla Brexit rischia di innalzare i costi e/o provocare il rinvio degli investimenti nelle infrastrutture energetiche del Regno Unito. Nel caso in cui il Regno Unito si trovi escluso dal MUE, così come nell’ipotesi di Accordo di libero scambio e nell’assenza di un qualsiasi strumento bilaterale (mentre per ciò che riguarda l’unione doganale sono presenti alcune incertezze), i seguenti aspetti della politica energetica dell’UE risulterebbero compromessi.
Disponibilità di fondi UE. Un numero consistente di progetti in materia di energia situati nel Regno Unito sono al momento ritenuti idonei ai fini del supporto economico per la loro natura di “Progetti di Interesse Comune” per l’Unione (PCI). Tale classificazione non è altro che una lista di progetti infrastrutturali che possono beneficiare di un carattere prioritario e di finanziamenti da parte dell’Unione (per maggiori informazioni, consultare il Regolamento 347/2013 sugli orientamenti per le infrastrutture energetiche transeuropee). La Brexit può comportare la revisione dei progetti situati nel Regno Unito e la loro rimozione dalla lista dei PCI, con ciò che ne consegue in termini di finanziamento e realizzazione degli stessi. Considerato che fra tali PCI, vi sono anche nuovi interconnettori e nuovi impianti eolici offshore, l’impatto potrebbe essere senz’altro considerevole.
Sicurezza energetica. Sebbene la Brexit in principio non sembri intaccare gli interconnectors di gas ed elettricità esistenti, disciplinati da accordi bilaterali, esso può comunque creare una situazione di incertezza sulla futura gestione e costruzione di nuove infrastrutture energetiche. L’incertezza tra gli investitori creata dalla Brexit può infatti rallentare gli investimenti e modificare i termini di quelli già posti in essere. In aggiunta, considerato il fatto che tali interconnectors hanno uno dei due vertici nell’Unione europea, la normativa dell’Unione potrebbe risultare ancora vincolante. Ad esempio, alcune perplessità potrebbero sorgere sulle restrizioni alla vendita di capacità long-term negli interconnectors: non è chiaro se il Regno Unito possa essere ritenuto vincolato o meno a tali restrizioni.
Per ciò che riguarda l’elettricità, se gli investimenti dovessero essere rallentati o pregiudicati dalla Brexit, nuove alternative interne, senz’altro più costose, dovrebbero essere messe in atto per garantire la sicurezza degli approvvigionamenti. In aggiunta, da un punto di vista di politica dell’Unione, tra le proposte portate avanti dal progetto Unione dell’Energia vi è quella di raggruppare la produzione di corrente elettrica in macro-regioni, con lo specifico obiettivo di garantire la solidarietà reciproca in caso di emergenza (tramite un vero e proprio vincolo di solidarietà): è chiaro che la Brexit escluderebbe il Regno Unito da questo quadro innovativo di cooperazione.
Per ciò che concerne il gas, nel breve periodo non dovrebbero verificarsi grossi sconvolgimenti, giacché il Regno Unito ha una produzione interna di idrocarburi (sebbene in declino), il mercato risulta liquido e ben integrato (l’hub virtuale NBP è il mercato del gas più liquido di tutta Europa, eguagliato solo dall’olandese Title Transfer Facility-TTF) e le differenze nei prezzi sono marginali. Per di più, il Regno Unito ha negli anni diversificato gli approvvigionamenti, costruendo infrastrutture come gasdotti Gran Bretagna-Norvegia e impianti di rigassificazione di GNL proveniente principalmente dal Qatar e, in prospettiva, dagli Stati Uniti.
Ciò nondimeno, vi potrebbero essere rischi nel lungo periodo: infatti il Regno Unito post-Brexit risulterebbe escluso dal nuovo meccanismo di solidarietà introdotto dalla Proposta della Commissione per un nuovo Regolamento sulla sicurezza di approvvigionamento di gas (COM 2016 (52) final). Di conseguenza, nuovi investimenti sarebbero necessari (in tema di shale gas, stoccaggio e GNL): investimenti fino ad oggi sostenuti parzialmente dalla politica del governo, indirizzata principalmente verso fonti rinnovabili e nucleare.
Energie Rinnovabili ed Emissioni. La Direttiva sulle Energie Rinnovabili impone al Regno Unito di avere almeno un 15% da fonti rinnovabili nel proprio mix energetico entro l’anno 2020. Per di più, l’Unione europea si è prefissata l’obiettivo di ridurre le emissioni di CO2 di almeno il 40% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2030. Un Regno Unito fuori dall’UE, non risulterebbe più vincolato da tali obblighi in materia di rinnovabili e di emissioni; tuttavia, esso resterebbe comunque soggetto agli impegni presi in ambito nazionale ed internazionale.
Anzitutto, il Regno Unito resterebbe comunque soggetto agli accordi di Parigi. Infatti, dopo una semplice modifica per ricalcolare il target dell’Unione e quello specifico per il Regno Unito, gli impegni presi a Parigi manterrebbero la loro efficacia. Inoltre, qualora gli altri 27 Stati non si impegnino maggiormente, l’Unione europea dovrà rivedere il proprio target per il 2030, giacché il Regno Unito contribuisce ad oggi considerevolmente alla riduzione delle emissioni. Inoltre, dal punto di vista nazionale, il Climate Change Act del 2008 impone una riduzione delle emissioni di CO2 equivalente all’80% rispetto al 1990 entro il 2050.
Mercato delle emissioni (EU ETS). Un Regno Unito al di fuori del Mercato Unico dell’Energia, potrebbe anche non partecipare direttamente al Mercato delle emissioni. Tuttavia, la creazione di meccanismi di transizione per collegare un sistema britannico delle emissioni a quello ben collaudato dell’Unione potrebbe essere oggetto di trattative.
La Direttiva sulle Emissioni Industriali del 2010. Tale atto impone alle nuove centrali elettriche l’osservanza di requisiti rigorosi in materia di sostanze inquinanti, mentre le vecchie centrali devono essere adeguate alla normativa o smantellate. Dal punto di vista britannico, questa Direttiva ha un forte impatto sulle centrali a carbone e gas, le quali al momento sono in fase di smantellamento e che comunque non potranno essere più attive a partire dal 2023. La Brexit può garantire un’aspettativa di vita maggiore a tali centrali, anche se la politica britannica sembra interessata alla chiusura di tutte le centrali a carbone entro il 2025.
Autorità di Regolamentazione. Dopo la Brexit, il Regno Unito sarebbe escluso dalle due principali autorità UE di regolamentazione dei mercati dell’energia CEER e ACER. Per mantenere comunque un certo grado di influenza sul MUE, potrebbe essere possibile una negoziazione sulla permanenza in tali organi, così come per ciò che concerne ENTSO-E e ENTSO-G. Questi ultimi sarebbero fondamentali per i gestori di rete d’Oltremanica al fine di mantenere un grado di influenza sullo sviluppo dei codici di rete.
Integrazione dei mercati. Un Regno Unito al di fuori del MUE, potrebbe essere escluso dalle iniziative per integrare i mercati, come il market coupling, il bilanciamento di rete transfrontaliero e la cooperazione transfrontaliera in termini di capacity management. La fuoriuscita dal Mercato Unico comporterebbe ovviamente l’introduzione di nuove tariffe sulle importazioni e l’innalzamento dei costi delle esportazioni (verso l’UE) come conseguenza della svalutazione monetaria, delle restrizioni sulla libera circolazione e della divergenza normativa. Inoltre, come si accennava, la capacità di negoziazione con paesi terzi ne risulterebbe fortemente compromessa, giacchè la Brexit pone il Regno Unito al di fuori del Blocco UE e implica un Regno Unito solo nelle trattative in materia di energia.
Aiuti di stato. La normativa europea sugli aiuti di stato non si applicherebbe più al Regno Unito. Dunque, qualsiasi forma di attribuzione economica concessa dal governo d’Oltremanica non risulterebbe in violazione del diritto UE, garantendo un’ampia libertà d’azione al Regno Unito nel perseguire la propria politica energetica. Tuttavia, la disciplina WTO sui sussidi continuerebbe a costituire un limite a questa totale libertà.

4. Conclusioni. Indipendentemente dal modello prescelto per le relazioni post-Brexit, la decisione di lasciare l’Unione europea crea una situazione di incertezza nel breve e medio termine, che può danneggiare il Regno Unito sotto il profilo degli investimenti. Tale incertezza può provocare conseguenze importanti per ciò che concerne la sicurezza degli approvvigionamenti e l’integrazione dei mercati dell’energia.
In ogni caso, la dipendenza geografica del Regno Unito dal Mercato unico dell’energia pone questo in una situazione di debolezza sia in prospettiva del negoziato sulle modalità del recesso dall’Unione che in vista di future ed eventuali trattative finalizzate ad una cooperazione più stretta tra Gran Bretagna ed UE.

Luca Di Marte

 

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