Immigrazione, riforma del Sistema Europeo Comune di Asilo (SECA) e lotta contro le frodi finanziarie ai danni dell’Unione europea: questi i principali temi del Consiglio Giustizia e Affari Interni del 13 e 14 ottobre 2016 (21.10.2016)

Il 13 e il 14 ottobre 2016, sotto la Presidenza slovacca, si è riunito il Consiglio dell’Unione europea nella formazione della Giustizia e Affari Interni, dopo diversi mesi in cui si sono succedute esclusivamente riunioni informali dei Ministri degli Stati membri competenti in tali materie.

1. La discussione del primo giorno ha ruotato intorno alla questione “immigrazione”, tema ritenuto oramai da diversi anni fondamentale per la tenuta dell’UE e che, tuttavia, mina alla base la sua credibilità a causa di molteplici problematiche che restano sul tavolo delle trattative senza essere concretamente risolte. Una delle questioni sulle quali si è incentrata la riunione dei Ministri degli Interni è quella che riguarda la dibattuta riforma del SECA, il Sistema Europeo Comune di Asilo, Sistema che continua a mostrare i propri limiti. A tale tema sono state ricollegate anche le misure nel settore delle tecnologie dell’informazione connesse alla gestione delle frontiere.

La riforma del SECA. Il 13 luglio 2016 la Commissione europea aveva presentato delle proposte per portare a compimento il Sistema europeo comune di asilo (SECA), da anni sotto pressione, in particolare negli Stati ai confini meridionali dell’Unione (Italia, Grecia e sotto diversi aspetti anche la Spagna) per i quali sono state prese alcune misure di alleggerimento (tra cui il reinsediamento di una percentuale di richiedenti asilo negli altri Stati membri sulla base di criteri economici e demografici) dimostratisi tuttavia semplici palliativi. Parallelamente a queste proposte, l’Ue aveva negoziato una serie di accordi di riammissione con 17 Paesi terzi; nel febbraio 2016 il Consiglio europeo aveva invitato l’UE e gli Stati membri a sostenere i pacchetti di incentivi in corso di elaborazione per garantire la riammissione da parte di Paesi specifici, dando seguito alla Dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016; e infine i Ministri degli Interni avevano adottato conclusioni sulla designazione di alcuni Paesi terzi ritenuti “di origine sicuri”.

A distanza di pochi mesi e a parità di condizioni, il Consiglio Affari Interni è tornato sulla proposta di riforma del SECA che la Presidenza slovacca vorrebbe portare a compimento durante il suo mandato appoggiando l’approccio basato su tre vie parallele da seguire che erano anche quelle individuate dalla Commissione nella sua proposta: riesaminare il regolamento Eurodac e la proposta di regolamento per la creazione di un’Agenzia dell’Unione europea per l’asilo allo scopo di avere una posizione del Consiglio entro dicembre; tenere aperta la discussione sul Reg. 604/2013 (il c.d. regolamento di Dublino) e sulle Direttive n. 2011/98 UE, 2013/32 UE e 2013/33 UE (c.d. direttive qualifiche, procedure e accoglienza) che formano una parte dell’attuale pacchetto di norme basate sul Titolo V TFUE e che riportano i criteri per l’assegnazione del diritto di asilo europeo, della protezione internazionale e sussidiaria e le procedure per accogliere i richiedenti asilo; intraprendere una nuova discussione tecnica sul reinsediamento.

Infine, per quanto riguarda l’Agenzia europea in materia di asilo, alcune delegazioni hanno espresso preoccupazioni in merito alla proposta della Commissione sostenendo che l’Agenzia non dovrebbe sostituire il ruolo della Commissione nel monitoraggio dell’attuazione del diritto dell’UE, ma dovrebbe sostenere i sistemi di asilo degli Stati membri.

In realtà, come si può ben notare, la decantata riforma del SECA è solamente accennata ma non nel suo elemento più controverso e criticato e cioè il c.d. meccanismo dello Stato di primo arrivo, principio che condiziona i sistemi di Stati che non sono pronti ad accogliere migliaia di richiedenti asilo e rifugiati (si vedano i Paesi dell’est europeo per i quali è stato firmato l’accordo ad hoc con la Turchia per la chiusura della rotta balcanica) e di Stati che, pur avendo sistemi all’apparenza più avanzati, sono stati spesso sul punto di crollare (vedi Italia e Grecia).

La sicurezza prima di tutto. Uno dei principali risultati dell’Unione europea nonché una delle quattro libertà fondamentali e cioè quella di movimento delle persone all’interno dell’area Schengen, è oggi a rischio a causa di una serie di problematiche tra le quali gli attentati terroristici e l’immigrazione irregolare. Per preservare tale libertà basilare e per eliminare i controlli alle frontiere interne, l’Unione europea ha attivato da molti anni una strategia di controllo delle frontiere esterne, necessaria per garantire l’obiettivo che i Capi di Stato e di Governo si erano posti nel 1999 nel Consiglio di Tampere in Finlandia e cioè la libertà, la sicurezza e la giustizia per i cittadini europei. A distanza di diversi anni tuttavia, e a causa del mutare delle condizioni geopolitiche di confine con l’Unione, tale strategia rischia di non reggere agli urti del popolo di migranti che chiedono a gran voce di poter entrare in quella che è stata definita “fortezza Europa”. Tale pressione, se da un lato provoca sentimenti altruistici, dall’altro, sta causando una rinascita dei sentimenti nazionalistici in Stati di recente pacificazione (si parla degli Stati dei Balcani occidentali che sono in attesa di fare il loro ingresso nell’Unione) ma anche “lotte” interne agli Stati membri i cui governi vedono non solo il loro welfare-state arretrare sotto i colpi della globalizzazione e della concorrenza, ma che sentono la pressione dei propri elettori e cittadini fiaccati da un lunghissimo periodo di crisi dalla quale le politiche di austerity decise dalla Commissione europea non sembrano aver creato un argine.

Anche per tutte queste ragioni, i Ministri degli Interni hanno discusso nuovamente delle possibilità e delle modalità di rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne in modo da rassicurare i cittadini europei che nessuno debba poter entrare nell’Unione senza che i suoi documenti siano stati preventivamente controllati per l’identificazione. L’ultima “frontiera” del controllo ai confini esterni è rappresentata da uno strumento tecnologico che permetterebbe di rilevare in modo veloce le impronte digitali in modo che la polizia e le guardie di frontiera possano istantaneamente collegarsi con tutti i database rilevanti per l’identificazione dei sospettati o dei criminali. Secondo quanto previsto da questo nuovo sistema, i timbri sui passaporti dei cittadini provenienti da Stati terzi saranno rimpiazzati da scansioni rapide e automatizzate che permetterebbero di individuare nell’arco di pochi secondi la “storia di viaggio” della persona controllata per evitare che quest’ultima possa abusare dei permessi di ingresso di breve periodo o che possa entrare illegalmente. Un prerequisito per un’efficace gestione delle frontiere è inoltre la creazione e lo sviluppo di una “architettura delle informazioni”, con un comando centralizzato, che svolge in modo sicuro e veloce i controlli. Data l’urgenza di una reazione credibile alle minacce contro l’integrità del Sistema Schengen, l’attuale quadro dovrebbe essere ulteriormente sviluppato nel più breve tempo possibile, con la partecipazione di tutti i soggetti interessati a livello europeo e nazionale. Alla luce delle considerazioni che precedono, la Presidenza slovacca è pienamente impegnata a proseguire i lavori in materia di misure di information technology relative alla gestione delle frontiere.

Come purtroppo spesso è accaduto in passato, anche in questa occasione una delle principali Istituzioni dell’Unione europea, quale è il Consiglio, ha dimostrato  di avere una scarsa attenzione alla realtà: prima di tutto perché, non potendo (ma sarebbe meglio dire non volendo) porsi come interlocutore centrale della pace in Siria, luogo privilegiato di partenza degli immigrati che fuggono da un Medio Oriente in fiamme, cerca ancora una volta soluzioni di superficie che difficilmente porteranno alla risoluzione dei problemi alla radice; l’Europa da sola non può fronteggiare la peggiore crisi migratoria dalla Seconda Guerra Mondiale ad oggi, ma pare non rendersene conto. Infine, ma non per questo di minore importanza, le istituzioni dell’Unione plaudono all’accordo stipulato con la Turchia prima del colpo di Stato, quella stessa Turchia che oggi sta mettendo in dubbio ogni libertà e ogni diritto di critica e che è stata considerata dall’ultimo rapporto di Amnesty International «no safe Refuge».

Il Consiglio ha adottato un regolamento che stabilisce un documento di viaggio uniforme europeo per il rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi che soggiornano all’interno dei confini UE illegalmente (sia coloro che sono entrati in maniera illegale che coloro il cui soggiorno è divenuto tale) pronunciandosi in particolare sul formato, sulle caratteristiche di sicurezza e sulle specifiche tecniche. Le funzioni e le specifiche tecniche del nuovo documento di viaggio faciliteranno il suo riconoscimento da parte dei Paesi terzi e dovranno “aumentare il rendimento” degli accordi di riammissione o di altri accordi conclusi dall’UE o dagli Stati membri con i Paesi terzi. Il nuovo documento di viaggio si prefigge di ridurre gli oneri amministrativi e burocratici e la lunghezza delle procedure amministrative necessarie per assicurare il ritorno e la riammissione dei cittadini stranieri soggiornanti in modo illegale. Il rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi che non soddisfano o non soddisfano più le condizioni di ingresso, soggiorno o residenza negli Stati membri (che deve avvenire nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e in conformità con l’acquis comunitario), è essenziale per garantire la credibilità e il corretto ed efficace funzionamento della politica migratoria dell’UE e per ridurre e scoraggiare l’immigrazione irregolare.

Il Parlamento europeo (PE) e la Commissione europea sulla crisi dei migranti e dei rifugiati. Parlamento europeo e Commissione europea sono ovviamente coinvolti nella crisi del Sistema Schengen, in quella dei rifugiati siriani e in quella dell’immigrazione economica verso le frontiere dell’Unione. Già in una risoluzione approvata dalla commissione libertà civile del 16 marzo 2016, i deputati europei proponevano una revisione radicale alle c.d. norme di Dublino, con l’istituzione di un sistema centralizzato per la raccolta e l’assegnazione delle domande di asilo. Il documento sottolinea infatti che il sistema attuale di gestione delle domande di asilo non tiene conto delle particolari pressioni migratorie affrontate dagli Stati membri alle frontiere meridionali. Le modifiche richieste dal PE hanno alla base principi di equità e condivisione delle responsabilità, solidarietà e tempi rapidi nella presa in esame delle domande, così come da tempo chiedono Italia e Grecia ma anche un’ampia parte degli studiosi e degli operatori del settore. La commissione parlamentare aveva inoltre fatto il punto sui rimpatri, le riammissioni, il ricollocamento, gli “hotspot” (i punti di registrazione dei migranti, sia quelli sulla terraferma sai quelli sulle navi di salvataggio, come previsto da Frontex, allo scopo di distinguere i richiedenti asilo dai migranti economici) avanzando la richiesta di assistenza tecnica ed economica agli Stati membri che si trovano a gestire per primi gli arrivi. Tuttavia, i buoni propositi stridono con uno degli ultimi colpi ricevuti dal Sistema Dublino e dall’Europa europea nella sua interezza in quanto è di poche settimane fa la sentenza del Consiglio di Stato (n. 4004 del 27 settembre, 40042016) con la quale i giudici amministrativi hanno constatato le misure di stampo xenofobe del Governo ungherese di Orbàn, i trattamenti inumani e degradanti, il prolungamento della detenzione dei richiedenti asilo fino ad analizzare il “muro anti-immigrati” in costruzione sotto gli occhi dell’Unione europea. La conclusione è stata che si ritiene «fondato il rischio che il provvedimento impugnato esponga il ricorrente [un uomo rimpatriato in Ungheria che aveva avanzato una nuova istanza alle autorità italiane che avevano chiesto a quelle ungheresi di riprendere in carico l’interessato secondo l’articolo 18 del regolamento n. 604/2013, Reg. Dublino] alla possibilità di subire trattamenti in contrasto con i principi umanitari e con l’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE». Mentre il Tribunale amministrativo del Lazio aveva ritenuto legittima la decisione e dato il via libera al rientro in Ungheria, contraria è stata la posizione del Consiglio di Stato che ha annullato la sentenza precedente avvalendosi della condizione in cui vertono i diritti dell’uomo in Ungheria con riferimento particolare ai richiedenti asilo. Le mancanze strutturali nella procedura di protezione internazionale e le condizioni di accoglienza fanno temere che ci sia il fondato rischio che lo straniero richiedente sia sottoposto a trattamenti inumani e degradanti all’interno dei confini ingheresi. Tali valutazioni, unitamente alle dichiarazioni dell’Ufficio delle Nazioni Unite per i rifugiati, di Human Rights Watch e di Amnesty International, hanno portato i giudici a decidere il divieto di trasferimento, in linea con quanto previsto dall’articolo 3 del regolamento Dublino.

Questi avvenimenti portano a considerare una volta ancora che l’Unione europea non solo non è unita in molti dei temi fondamentali per il presente e il futuro dei suoi cittadini, ma che proprio le questioni all’ordine del giorno stanno conducendo l’UE alla disgregazione in maniera sempre più netta senza neppure discutere di alternative credibili. La questione dell’immigrazione, infatti, non è risolvibile all’interno degli esclusivi confini europei.

Dal canto suo, anche la Commissione europea pare poco interessata a risolvere i problemi alla radice. Come già sostenuto, la Turchia è stata identificata da Amnesty International come “un Paese non sicuro per i rifugiati e i richiedenti asilo”; tuttavia, è appena del 17 ottobre scorso una lettera che il presidente della Commissione, Junker, ha inviato ai membri del Consiglio europeo in cui sottolinea sforzi e progressi nell’attuazione del c.d. accordo UE-Turchia sui migranti. Tale documento sarà utilizzato proprio nella riunione del Consiglio europeo del 20 e 21 ottobre e sottolinea che i fondi stanziati per la Turchia in questi sei mesi di applicazione dell’accordo (2 miliardi provenienti dal budget degli Stati membri e uno da quello dell’Unione) sono utilizzati per creare un rifugio sicuro e opportunità per gli asilanti nella penisola anatolica. Nella lettera inoltre si plaude alla celerità delle riammissioni da parte della Turchia e al fatto che i finanziamenti stiano creando delle reali e tangibili differenze tra il passato e il futuro dei tre milioni di rifugiati “ospitati” dal governo di Ankara. Tuttavia, è insensato e irragionevole pensare che il sistema di asilo e assistenza turco, ritenuto dal rapporto di Amnesty International del marzo 2016 tra le altre cose “obsoleto”, possa aver compiuto così tanti passi avanti in soli sei mesi e grazie alle donazioni dell’Unione europea.

Infine, il 18 ottobre 2016 la Commissione europea ha presentato la prima relazione sui progressi compiuti nell’attuazione del quadro di partenariato con i Paesi terzi che ha lo scopo di gestire in modo congiunto ed efficace il fenomeno migratorio. Il partenariato quadro è stato presentato quattro mesi fa ed è parte dell’Agenda europea per la migrazione, improntata ad aumentare il grado di cooperazione con i Paesi di origine, transito e destinazione. Gli Stati terzi finora coinvolti nel partenariato sono il Niger, la Nigeria, il Senegal, il Mali e l’Etiopia.

2. Per quanto riguarda invece la giornata di venerdì 14 ottobre, è stata la volta dei Ministri della Giustizia degli Stati membri che hanno potuto scambiare opinioni su diversi temi e rifare il punto della situazione su due questioni cruciali: la lotta contro la frode che lede gli interessi dell’Unione europea, contenuta nella c.d. direttiva “PIF” e la costituzione della Procura europea.

Garantire l’assistenza legale nei processi penali. Il Consiglio ha dato la sua approvazione finale alla direttiva che stabilisce norme minime sul diritto al patrocinio legale dei cittadini indagati o imputati di un reato e per coloro che sono soggetti ad un mandato d’arresto europeo. Inoltre, garantisce che l’assistenza legale sia resa disponibile anche nell’ambito del procedimento sul mandato di arresto europeo, a determinate condizioni.

Rispetto alla proposta iniziale della Commissione, l’ambito di applicazione della direttiva è stato ampliato per includere il diritto all’assistenza legale in tutte le fasi del procedimento penale. La proposta iniziale prevedeva solo un diritto all’assistenza legale provvisorio che avrebbe dovuto coprire solo la fase iniziale del procedimento penale prima di prendere una decisione definitiva sul patrocinio gratuito. Per definire se una persona abbia diritto o meno al patrocinio, dovrà essere utilizzato un apposito strumento che consiste in un test di meriti che si propone di valutare, da un lato, se la persona è priva di risorse sufficienti per pagare l’assistenza legale, e dall’altro, di valutare se la fornitura di assistenza legale sarebbe nell’interesse della giustizia alla luce delle circostanze del caso.

Il testo è stato approvato dal Parlamento europeo il 4 ottobre. L’adozione definitiva da parte del Consiglio del 14 ottobre scorso ha concluso la procedura legislativa.

Lotta contro le frodi finanziarie ai danni dell’Unione europea. Il Consiglio ha continuato il dibattito sulla c.d. direttiva PIF, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante l’utilizzo del diritto penale; il Consiglio si è concentrato in particolare su alcuni aspetti per i quali i Ministri competenti e il Parlamento europeo non riescono a trovare un accordo e che riguarda l’inserimento o meno nell’ambito di applicazione della direttiva di alcuni reati sull’IVA. I ministri della Giustizia ritengono che alcune frodi a carattere transnazionale vadano sicuramente incluse nella direttiva, tuttavia, delle questioni strettamente finanziarie si occuperà il consiglio ECOFIN. La proposta di Direttiva ha come oggetto il rafforzamento dell’utilizzo del diritto penale nei casi che riguardano le frodi al budget dell’Unione, la corruzione e l’appropriazione indebita, aumentando le sanzioni e facilitando i procedimenti di recupero dei fondi europei.

Procura europea. Il Consiglio ha proseguito anche il dibattito sull’istituzione della Procura europea, così come da proposta di regolamento. Per velocizzare le discussioni la Commissione ha presentato un’analisi dei costi-benefici che riflettono i cambiamenti sostanziali che sono stati apportati al testo iniziale. I Ministri hanno chiesto ai tecnici di proseguire nei negoziati per l’adozione di un testo finale condiviso. La proposta di regolamento ha lo scopo di reprimere i crimini le ledono gli interessi finanziari dell’Unione tramite l’istituzione di  Ufficio apposito, l’EPPO, lo European Public Prosecutor’s Office (la Procura europea) con competenza in questo ambito. La proposta mira, dopo il consenso del PE, ad ottenere l’unanimità al  Consiglio.

Scambio di buone pratiche per la prevenzione e la lotta dei fenomeni di violenza durante le partite di calcio. Il Consiglio ha adottato una risoluzione che riguarda un manuale aggiornato (“EU Football Handbook”) contenente informazioni e raccomandazioni per la cooperazione della polizia internazionale sulle misure per prevenire e controllare la violenza collegata alle partite di calcio. Sempre in un manuale, complementare al precedente, è stato inserito lo scambio di buone prassi nel rapporto tra le forze dell’ordine e i sostenitori delle squadra coinvolte nelle partite a carattere internazionale.

Luisa Di Fabio

Per saperne di più:

Prima relazione sui progressi compiuti nell’attuazione del quadro di partenariato con i paesi terzi

Agenda europea sull’immigrazione

L’ECOFIN continua la sua lotta all’evasione fiscale e discute sull’introduzione della “Tobin Tax”

Il Sistema Europeo Comune di Asilo (SECA)

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