Il Vertice di Trieste del Processo di Berlino: un nuovo slancio per i Balcani occidentali nell’Ue? (15.07.2017)

 

1. Considerazioni introduttive: il Processo di Berlino. – Il 12 e 13 luglio l’Italia ha ospitato a Trieste il quarto Vertice del c.d. Processo di Berlino, l’iniziativa intergovernativa avviata dalla Cancelliera tedesca Angela Merkel nel 2014 sostanzialmente per due ragioni di fondo: (a) per ridare un nuovo slancio a un sempre più difficoltoso e appannato percorso di adesione all’Unione europea dei paesi dei Balcani occidentali che ne hanno fatto richiesta ormai da svariati anni ossia Albania, Bosnia-Erzegovina, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Kosovo, Montenegro e Serbia; (b) celebrando in maniera fattiva i cento anni dallo scoppio della Prima Guerra Mondiale (1914). Del Processo, oltre ai sei paesi terzi appena elencati, fanno parte anche alcuni Stati membri dell’Ue come Germania, Francia, Austria, Italia, Regno Unito, Slovenia e Croazia e i precedenti incontri si sono svolti a Berlino nel 2014 (il primo), a Vienna nel 2015 e a Parigi nel 2016, mentre l’anno prossimo sarà organizzato dal Regno Unito, praticamente in concomitanza con le giornate decisive per il negoziato relativo al recesso del paese dall’Ue. Questa iniziativa diplomatica a trazione tedesca – con un ruolo non secondario svolto dalla Francia – esula da un’azione squisitamente unionale e si colloca nel campo del metodo intergovernativo comunque finalizzato a raggiungere risultati positivi anche per l’Unione, visto che il suo obiettivo di fondo, intorno al quale ruotano sotto-obiettivi altrettanto importanti, è accelerare il processo di integrazione europea, rilanciare un percorso di adesione ultimamente in sofferenza e, in definitiva, colmare quel “buco nero” rappresentato dai Balcani occidentali ormai collocati nel cuore dell’Europa dopo l’ingresso nell’Ue di tutti i paesi dell’Est tra il 2004 e il 2013. Ma oltre alla strategie di allargamento, il Processo di Berlino, seppur condotto e gestito dagli Stati, presenta un forte legame con l’Unione almeno da due ulteriori punti di vista: (a) quello istituzionale, in quanto partecipa attivamente anche la Commissione attraverso i Commissari che hanno competenze specifiche rispetto alle finalità del Processo, come l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e Vice-Presidente della Commissione, il Commissario per l’allargamento e la politica di vicinato e il Commissario per i trasporti; (b) quello della coerenza con le politiche e le strategie di fondo determinate dalle altre istituzioni europee, quindi, in sostanza, del rispetto del principio di leale cooperazione, dato che gli attori del Processo sono consapevoli del fatto che, come stabilito dalla Commissione, non ci sarà nessuna nuova adesione prima del 2019, ossia prima della scadenza naturale del mandato del Presidente J.-C. Juncker e dei 28 Commissari.

2. Il Vertice di Trieste: questioni affrontate e risultati. – Al Vertice di Trieste hanno preso parte i Capi di governo, i ministri degli affari esteri e i ministri dell’economia dei paesi parti del Processo di Berlino, i rappresentanti dell’Ue (commissari competenti ratione materiae) e membri delle istituzioni finanziarie internazionali. L’agenda su cui si è incentrato il dibattito e sulla base della quale sono state assunte decisioni, anche di una certa importanza, hanno riguardato tre argomenti chiave attinenti ad altrettanti settori fondamentali: (a) il miglioramento della connettività tra gli Stati della regione e tra questi e l’Unione nel suo complesso, sia dal punto di vista delle infrastrutture di trasporto che di quelle dell’energia (approvvigionamento e distribuzione); (b) l’integrazione economica regionale tra i paesi dei Balcani occidentali e lo sviluppo del loro settore privato, in particolare delle piccole e medie imprese; (c) il potenziamento della cooperazione regionale e dei contatti tra persone, in particolare i giovani, per promuovere la comprensione reciproca e disinnescare tensioni politiche, etniche e religiose radicate nel passato recente.
Al termine del Summit, il governo italiano ha diramato la Dichiarazione finale in cui ha presentato i risultati ottenuti. Innanzitutto le Parti hanno confermato l’importanza di rafforzare e attuare le riforme concernenti lo Stato di diritto, i diritti fondamentali, lo sviluppo economico e la competitività e hanno ribadito che l’adesione all’Ue dei sei paesi dei Balcani occidentali rappresenta un investimento in termini di pace, democrazia, prosperità, sicurezza e stabilità per tutta la regione e per l’Europa nella sua interezza. Inoltre hanno sottolineato la strategicità della cooperazione tra tutti i processi regionali esistenti, come l’Iniziativa centro europea (che tra l’altro ha sede proprio a Trieste), il Consiglio di cooperazione regionale, l’Iniziativa adriatico-ionica e l’Iniziativa regionale contro la corruzione. In questo elenco è abbastanza anomalo non trovare la Strategia dell’Unione europea per la regione adriatico-ionica (EUSAIR) che pure rappresenta ormai la forma più avanzata e strutturata di cooperazione territoriale (transfrontaliera e transnazionale) tra i paesi dei Balcani occidentali e alcuni gli Stati membri dell’Ue che affacciano sui due mari, oltre che “contenitore” della stessa Iniziativa adriatico-ionica invece tenuta in conto dalla Dichiarazione di Trieste.
Nella parte del dispositivo, invece, la Dichiarazione enuncia le questioni emerse e le decisioni adottate nel dossier riguardante la connettività (denominato Bringing the Western Balkans Closer). Il primo punto attiene alle infrastrutture di trasporto (reti TEN-T) e dell’energia, concepiti come veri e propri volani per la crescita economica, per l’attrazione di investimenti e la creazione di posti di lavoro. I governi hanno raggiunto un’intesa che porterà all’implementazione di sette progetti addizionali riguardanti la connettività nella regione per un investimento complessivo di più di 500 milioni EUR, di cui quasi 200 in prestiti e sovvenzioni dell’Ue e della Banca europea per gli investimenti (BEI). Il secondo punto è inerente l’integrazione economica regionale e lo sviluppo e il Vertice ha evidenziato tutto il suo apprezzamento per l’iniziativa congiunta dei leader dei paesi balcanico-occidentali di accelerare la cooperazione economica regionale e istituire e poi sviluppare un’area economica regionale basata sulle regole e i principi dell’Ue, così come previsto anche dagli accordi di stabilizzazione e associazione (ASA), volta a favorire una progressiva libertà di movimento di beni, servizi, investimenti e lavoratori specializzati. Questo obiettivo – specifica la Dichiarazione – non si configura come un processo alternativo o parallelo a quello di integrazione europea, piuttosto è teso da una parte a migliorare la capacità delle economie dei Balcani occidentali di rispettare i criteri economici prestabiliti per l’adesione all’Ue, dall’altra parte a trasporre su scala regionale l’acquis unionale prima dell’ingresso nell’Ue. A tal proposito la Commissione europea ha annunciato lo stanziamento di più di 7 milioni EUR per tradurre l’area economica regionale in concrete opportunità d’affari per le imprese (e non solo). Infine, terzo punto di questa macro-area, il sostegno al settore privato e alle piccole e medie imprese. Il compito dovrà essere quello di creare le condizioni per far sì che nella regione ci sia un ambiente più dinamico e propizio per gli investimenti e l’imprenditorialità. In tal senso, la Commissione ha annunciato un finanziamento addizionale di 48 milioni EUR per potenziare le capacità imprenditoriali e incoraggiare nuove opportunità di investimento per le aziende della regione e, come parte di questo sforzo comune, è stato inaugurato proprio a Trieste un Segretariato delle Camere di commercio dei Balcani occidentali, operativo da subito.

La seconda macro-area indicata nella dichiarazione e denominata Human Connectivity è attinente alla creazione di rapporti e contatti tra le persone, in particolare giovani, comunità scientifica e società civile. Per quanto riguarda i giovani, essi sono considerati parte attiva del processo, potendo contare su di un loro Forum di discussione, confronto e proposte e sull’iniziativa di istituzioni centrali come le Università dell’area adriatico-ionica, peraltro riunite in UniAdrion, network di decine di Atenei della macroregione che è componente fondamentale dell’Iniziativa adriatico-ionica. Le iniziative concrete rivolte ai giovani dei Balcani occidentali sono il programma Erasmus +, accessibile anche a determinati paesi terzi, e il Regional Youth Cooperation Office (RYCO), un risultato tangibile ottenuto nel primo Vertice (Berlino, 2014) e che adesso è ufficialmente operativo e ha presentato il suo primo programma di lavoro finalizzato a incrementare la cooperazione tra i giovani della regione. A tal proposito, l’Ufficio ha anche sollecitato la creazione di un “laboratorio del cittadino” e ha presentato un progetto dedicato alla prevenzione della radicalizzazione. Con riferimento al campo delle scienze, il Vertice ha deciso di avviare il processo di istituzione della Western Balkans Research Foundation come istituzione internazionale autonoma e auto-governata avente l’obiettivo di sovvenzionare giovani scienziati che vorranno costituire nei Balcani occidentali centri di ricerca d’eccellenza e di sostenere la mobilità dei giovani ricercatori dei Balcani occidentali nell’Ue in modo tale da favorire il confronto e la crescita reciproci. Sulla società civile la Dichiarazione si è limitata a riconoscerne il ruolo significativo nel creare le condizioni adatte per una scelta consapevole e informata dei leader politici o nel fare in modo che le istanze e i bisogni dei cittadini siano meglio rappresentati presso le autorità. Infine, molto interessante, la parte sulla governance, lo Stato di diritto e la prevenzione e la lotta alla corruzione. Questi sono elementi costantemente valutati dalla Commissione europea nel negoziato per l’adesione all’Unione dei paesi candidati o potenziali candidati. Infatti una cattiva governance, una pessima gestione del denaro pubblico e una scarsa competitività dei mercati compromettono la qualità della vita delle persone e il corretto funzionamento delle istituzioni pubbliche. Per questo il governo italiano, in occasione del Vertice di Trieste, ha voluto che la propria Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) presiedesse un workshop tenuto con le istituzioni dei paesi dei Balcani occidentali e con l’Iniziativa regionale anticorruzione (RAI) e che ha fatto il punto della situazione su cinque grosse questioni: prevenzione della corruzione, trasparenza, appalti pubblici, whistleblowing e conflitto di interessi. Per dare seguito a questa iniziativa la Commissione europea si è impegnata a cooperare con gli attori coinvolti nell’organizzazione di seminari tematici per approfondire le conoscenze in tali ambiti e contribuire a migliorare le capacità operative dei governi e delle autorità nazionali dei paesi dei Balcani occidentali.

La terza macro-area che la Dichiarazione ha preso in esame probabilmente è la più delicata tra tutte in quanto si riferisce alla prevenzione e alla lotta contro il terrorismo, l’estremismo, la radicalizzazione e la criminalità organizzata. A tal proposito il Vertice ha riconosciuto che il contrasto al terrorismo e la prevenzione dell’estremismo e della radicalizzazione che conduce alla violenza sono minacce comuni che richiedono necessariamente degli approcci su misura basati sulla comprensione delle realtà locali e il più ampio quadro regionale di cooperazione. Una delle sfide più pressanti e preoccupanti è senz’altro posta dal ritorno in patria dei c.d. foreign terrorist fighters – fenomeno che colpisce in special modo Albania, Bosnia-Erzegovina e Kosovo – per questo le Parti del processo si impegnano a promuovere la condivisione di informazioni con Interpol e Europol, a lavorare in sinergia con il Centro europeo antiterrorismo e i centri comuni di cooperazione di polizia, ad attuare la Convenzione relativa alla cooperazione di polizia per l’Europa sudorientale e a rafforzare la cooperazione nell’attività di gestione delle frontiere. Inoltre, allo scopo di prevenire la radicalizzazione e l’estremismo violento, le Parti si sono impegnate a coinvolgere la società civile e le comunità locali, cooperare con le strutture carcerarie, costruire narrazioni alternative e positive da opporre ai messaggi ideologici e estremisti dei terroristi, potenziare la collaborazione nell’ambito della Rete dell’Ue di sensibilizzazione al problema della radicalizzazione (RAN). In aggiunta la Dichiarazione, come avviene peraltro a livello internazionale e ONU in particolare, riconosce l’importanza dei programmi di de-radicalizzazione, riabilitazione e reintegro degli ex foreign fighters e si propone di combattere l’uso distorto e propagandistico di internet da parte dei terroristi e quindi, in tal senso, accoglie con favore il lavoro intrapreso dal Forum dell’Ue su Internet. Oltre a ciò, per i partecipanti al quarto Vertice è fondamentale identificare e interrompere i legami tra gruppi terroristici e criminalità organizzata transnazionale – saldatura da tempo determinatasi nella regione – coinvolta nella tratta di esseri umani e nel traffico di sostanze stupefacenti e armi.

Infine, l’ultimo macro-tema toccato dal Summit è stato quello che negli ultimi tempi sta quasi monopolizzando il dibattito europeo e negli Stati membri, ossia i massici flussi migratori e la loro gestione. Si ricordi che quella dei Balcani occidentali è stata per alcuni anni una delle rotte più battute dai migranti in fuga dai loro paesi e il flusso è stato sostanzialmente interrotto definitivamente dopo aver sigillato la frontiera esterna europea con l’accordo Ue-Turchia del marzo 2016. La Dichiarazione, su questo punto, si limita a poche e vaghe considerazioni peraltro intrise di quella retorica che negli ultimi mesi ha contraddistinto tutti i Vertici, le riunioni più o meno ad alto livello e le iniziative ufficiali dell’Ue o dei suoi Stati membri. Si riconosce che una migliore gestione dei flussi migratori rappresenta una sfida continentale e quindi la risposta deve essere (nel testo si usa proprio “must be”) efficace e guidata dai principi di solidarietà, partnership e responsabilità condivisa. A tal fine, quindi, un rafforzamento della cooperazione tra Ue e Balcani occidentali, deve puntare a migliorare la gestione delle frontiere, a prevenire i flussi migratori irregolari e combattere contro le reti del crimine organizzato, dei contrabbandieri e dei trafficanti di esseri umani, rispettando al contempo i diritti umani e il principio della protezione internazionale dei soggetti che ne hanno diritto.

3. Considerazioni conclusive: un breve bilancio. – Senza dubbio questo quarto Summit del Processo di Berlino ha rappresentato un momento importante dell’iniziativa intergovernativa di tutti gli Stati coinvolti e, per parte unionale, di Germania, Italia e Francia. Peraltro la Germania ha visto di nuovo riconfermato un processo che essa stessa ha voluto nel 2014, l’Italia ha ospitato l’evento e la Francia vi ha partecipato per la prima volta con il suo nuovo Presidente della Repubblica Emmanuel Macron. Le parti hanno preso per il futuro impegni considerevoli se non ambiziosi e l’Ue ha promesso pesanti investimenti in settori strategici quali, tanto per fare due esempio, le infrastrutture di trasporto e dell’energia e le piccole e medie imprese. Nei prossimi mesi si vedrà se il Processo andrà avanti oppure subirà nuove battute d’arresto. Di certo l’anno prossimo potrebbe perdere un attore fondamentale come il Regno Unito – che perfezionerà il suo recesso dall’Ue – e nel 2019 difficilmente potrà organizzare il suo sesto Vertice in quanto nei mesi estivi in cui abitualmente si tiene ci saranno le elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo e la successiva fase interistituzionale per la nomina del Presidente della Commissione che porterà via diverse settimane. E il Processo, pur essendo un’iniziativa portata avanti per buona parte da governi nazionali, comunque è partecipato dall’Unione mediante la Commissione. Occorre quindi, se davvero si vuole proseguire con efficacia e convinzione nel processo di allargamento, che da subito si attuino concretamente gli impegni presi a Trieste, nella consapevolezza che le varie crisi che attanagliano l’Ue potrebbero renderla progressivamente meno attrattiva agli occhi dei candidati all’adesione attuali o a quelli futuri (si pensi in particolare ai paesi del vicinato orientale Repubblica di Moldova e Ucraina).

Luigi D’Ettorre

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