Il ruolo centrale della cooperazione sulla regolazione nella Partnership transatlantica (TTIP) alla luce dei nuovi documenti pubblicati dalla Commissione (20.04.2016)

1. Introduzione. Com’è noto, le negoziazioni tra Stati Uniti ed Unione europea volte alla conclusione di un accordo commerciale e sugli investimenti (TTIP) sono ancora in corso. Dall’inizio delle trattative sono intervenuti diversi fattori che hanno avuto e stanno avendo diverse influenze sul percorso negoziale. Anzitutto, la Commissione, in risposta alle polemiche sulla segretezza del negoziato, ha intrapreso la c.d. iniziativa sulla trasparenza consistente in un’attività informativa sulle posizioni e le proposte dell’Unione nell’ambito negoziale. In secondo luogo, è stata pubblicata una strategia generale dell’Unione europea sulla politica commerciale comune (Trade for All, di cui ci siamo già occupati). In terzo luogo, l’esito positivo del negoziato sul Parternariato Transpacifico (TPP), che coinvolge numerosi partner che si affacciano sul Pacifico, tra cui Stati Uniti, Canada, Australia e Giappone, avrà sicuramente delle ripercussioni sulle trattative e sul contenuto del TTIP. 

Nell’ambito dell’iniziativa sulla trasparenza, la Commissione ha pubblicato recentemente documenti sulla cooperazione normativa (o cooperazione sulla regolazione) e le buone pratiche di regolazione. Bisogna premettere che con il termine cooperazione normativa, il sito web della Commissione indica un’intera sezione del TTIP, a sua volta divisa in un capitolo generale sui meccanismi si cooperazione tra e le parti e le buone pratiche di regolazione, e diversi capitoli di carattere orizzontale (ostacoli tecnici al commercio, misure sanitarie e fitosanitarie) e settoriali (prodotti chimici, prodotti dell’ingegneria, dispositivi medici, pesticidi, ICT, prodotti farmaceutici, tessile, veicoli). La presente nota si occuperà esclusivamente del primo degli aspetti citati non solo perché i nuovi documenti riguardano solo i meccanismi di cooperazione normativa in generale e le buone pratiche di regolazione ma anche per il fatto che le nuove proposte sui temi menzionati assumono un’importanza particolare e possono apportare importanti elementi di novità nel contesto degli accordi commerciali preferenziali.

2. Il ruolo crescente della regolazione nel contesto globale. Tradizionalmente, le regole del commercio internazionale hanno avuto ad oggetto prevalentemente la liberalizzazione degli scambi tra gli Stati mirando alla riduzione di dazi e misure che imponessero restrizioni alle importazioni ed alle esportazioni. Tuttavia, ben presto è divenuto evidente come dal modo in cui gli Stati disciplinano determinati aspetti, come i requisiti per l’immissione in circolazione di un prodotto piuttosto che gli standard di sicurezza e le regole tecniche, possono derivare effetti fortemente negativi per il commercio. Con l’istituzione dell’OMC, a metà degli anni ’90, all’Accordo sulle tariffe e il commercio (GATT), si affiancarono altri strumenti come l’Accordo sugli ostacoli tecnici al commercio e l’Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie, affinché si evitasse che le misure di regolazione adottate dagli Stati membri dell’OMC comportassero restrizioni al commercio e si facilitasse il riconoscimento, per quanto possibile, di meccanismi in grado di abbattere le divergenze normative in modo da ridurre i costi di transazione per le imprese. Tuttavia, questo cambio di paradigma – dalla liberalizzazione alla regolazione – pone la questione del rapporto tra sovranità degli Stati membri, right to regulate e controllo sulla legittimità dell’azione regolative degli Stati da parte degli organismi preposti e, in particolare, degli organi di risoluzione delle controversie in ambito OMC. Infatti, secondo molti studiosi i vincoli internazionali alla capacità di regolazione degli Stati potrebbero condurre ad uno svuotamento della discrezionalità degli Stati di raggiungere obiettivi di politica pubblica come la tutela dell’ambiente, della salute, del lavoro, del consumatore, dell’occupazione etc. Questo sarebbe confermato da alcune dispute, principalmente proprio tra Stati Uniti ed UE, relative alla capacità di impedire l’immissione in circolazione sul mercato europeo di determinati prodotti – pensiamo, ad esempio, ai casi “OGM” ed “ormoni nella carne bovina” – sulla base del principio precauzionale.
Ad ogni modo, da più parti si ritiene che, se il sistema multilaterale è stato in grado di favorire l’abbattimento delle barriere tariffarie, esso non è stato altrettanto utile nell’incidere adeguatamente su quelle non tariffarie e, segnatamente, sulle divergenze normative in modo da abbattere in modo sensibilmente i costi di transazione. Per questo motivo, sono stati conclusi e sono in corso di negoziazione diversi accordi volti a rafforzare i meccanismi di cooperazione normativa volti ad instaurare, attraverso un accordo commerciale, organismi di dialogo e discussione sulle misure regolative degli Stati.

3. La cooperazione sulla regolazione. Un documento dell’OCSE descrive la cooperazione sulla regolazione come «un processo (…) in cui i governi o le autorità di regolazione negoziano bilateralmente o plurilateralmente con le loro controparti estere per coordinare la regolazione e le attività connesse – ad esempio attraverso il mutuo riconoscimento o l’armonizzazione» (si v. International Regulatory Cooperation and International Organisations, 2014). Similmente, la Camera di commercio degli Stati Uniti, in un documento sul TTIP, definisce la cooperazione sulla regolazione come «il processo di interazione tra regolatori degli Stati Uniti e dell’UE, fondata sui benefici che essi possono raggiungere attraverso maggiore collaborazione e maggiore interoperabilità regolativa» (si v. US Chamber of Commerce, Regulatory Coherence & Cooperation in the Transatlantic Trade and Investment Partnership, 2015). Il modello cooperativo si contrappone al modello competitivo. In quest’ultimo, i modelli regolativi degli Stati sono i soggetti di una competizione volta a fare emergere il migliore che diverrà poi un modello di regolazione per tutti gli altri. Il paradigma cooperativo parte dal presupposto che i meccanismi competitivi possono incepparsi per cui è indispensabile condurre un’attività di dialogo e di scambio al fine di arrivare ad un modello simile di regolazione che abbatta le differenze tra gli ordinamenti giuridici. Comunque, aldilà del dibattito teorico, la realtà attuale suggerisce che, in alcuni casi, gli Stati tendono a mettersi in competizione tra loro, adottando ad esempio legislazioni sul lavoro o regimi fiscali che favoriscano l’afflusso di investimenti diretti esteri, in molti altri casi, gli Stati adottano meccanismi di cooperazione al fine di convergere verso pratiche e modelli comuni. D’altronde, negli ultimi decenni, le reti di cooperazione sulla regolazione si sono moltiplicate e gli strumenti adottati dagli Stati a tal fine sono molteplici. L’OCSE ha individuato undici tipologie di strumenti attraverso cui gli Stati cooperano. Essi vanno dal semplice scambio bilaterale di informazioni alla vera e propria intergrazione sovranazionale, come nel caso dell’UE che può essere visto come un esempio di cooperazione normativa avanzata in cui diverse istituzioni intergovernative e comunitarie cooperano per facilitare e promuovere la convergenza normativa su determinati aspetti. Non è detto quindi che la cooperazione debba avvenire necessariamente attraverso un accordo commerciale. Ad esempio, tra Stati Uniti ed UE si sono già avuti esperimenti di cooperazione sia generali che settoriali non supportati da un trattato commerciale esattamente come avviene nel caso del Regulatory Cooperation Council tra Stati Uniti e Canada. Bisogna considerare inoltre che sia la Commissione europea che l’Esecutivo statunitense considerano prioritario rafforzare e sviluppare meccanismi di cooperazione internazionale sulla regolazione (International Regulatory Cooperation, IRC). Basti richiamare, da un lato, l’agenda della Commissione per una politica commerciale responsabile (Trade for All, COM(2015) 497 final), in cui la cooperazione sulla regolazione assume un ruolo centrale e l’Ordine esecutivo 13609 del maggio 2012 del Presidente Obama sulla promozione della cooperazione internazionale sulla regolazione che ha istituito il gruppo di lavoro sulla regolazione per favorire l’affermarsi delle buone pratiche regolative a livello globale.

4. La cooperazione normativa nel TTIP. L’ambizione del TTIP, come d’altra parte quella del TPP, è di sviluppare nuove “norme globali” del commercio internazionale che vadano oltre gli obblighi dell’OMC. A tal proposito, uno degli obiettivi principali, se non il principale del TTIP dovrebbe essere quello di rafforzare il dialogo tra Stati Uniti ed Unione europea sulla regolazione ed introdurre alcuni elementi innovativi sul punto. Poiché il livello delle barriere tariffarie tra le parti è già molto basso, il progetto di accordo mira ad abbattere prevalentemente la divergenza regolativa ed i costi derivanti da approcci regolativi differenti. La cooperazione internazionale sulla regolazione è quindi funzionale alla ricerca di meccanismi di regolazione comune per facilitare commercio ed investimenti.
La Commissione europea già un anno fa aveva pubblicato dei documenti in materia (da ora, proposta 2015). I nuovi documenti costituiscono non solo una revisione della posizione della Commissione ma introducono un elemento nuovo cioè il capitolo sulle buone pratiche sulla regolazione (da ora, proposta 2016). La proposta 2015 prevedeva diverse misure finalizzate «a ridurre procedure gravose, ridondanti o divergenti che impattano su commercio ed investimenti» cercando al contempo di assicurare «un alto livello di protezione di (…): ambiente, consumatori, condizioni di lavoro, vita umana, animale e vegetale, dati personali, cybersicurezza, diversità culturale, stabilità finanziaria» e riaffermando il diritto di mantenere, adottare o applicare misure per raggiungere obiettivi legittimi di politica pubblica. Non si può analizzare l’intera proposta del 2015 ma si possono richiamare gli elementi fondamentali.
Anzitutto si proponeva la distinzione tra atti a livello centrale (livello UE, livello federale per gli Stati Uniti) ed atti a livello non centrale (livello nazionale e regionale). La distinzione è utile perché gli strumenti di cooperazione ed i soggetti di questa avrebbero dovuto variare a seconda che l’atto fosse stato emanato a livello centrale e non centrale.
In secondo luogo, nelle note preliminari alla proposta si evidenziava da un lato che il capitolo sulla cooperazione normativa avrebbe dovuto avere portata generale e quindi essere derogato per specialità dai capitoli su ostacoli tecnici al commercio, misure sanitarie e fitosanitarie e disposizioni settoriali, dall’altro, che le disposizioni, avendo carattere procedurale, non avrebbero potuto dar luogo a contenzioso tra le parti.
In terzo luogo, si proponevano: i) strumenti per lo scambio e la pubblicazione di informazioni, anche preventivamente, relative alle misure di regolazione; ii) norme sulla consultazione delle parti interessate durante la fase preliminare (analisi dell’impatto della regolazione) rispetto all’adozione di una misura di regolazione; iii) l’utilizzo di “strumenti analitici” come la valutazione dell’impatto, che prendano in esame, tra le altre cose, l’impatto su commercio ed investimenti e l’approccio regolativo del partner commerciale in materia; iv) la costituzione di un meccanismo di cooperazione avente l’obiettivo di facilitare lo scambio di informazioni tra regolatori e l’individuazione di aree normative dove è possibile convergere e l’individuazione di punti di contatto per facilitare dialogo e scambio di informazioni in particolare sugli atti che possono avere un impatto sulla regolazione; v) su richiesta di una parte, la possibilità di instaurare un dialogo su una misura proposta o esistente a livello centrale; vi) nell’ambito del dialogo di cui al punto v), si prevede la possibilità di promuovere la convergenza normativa attraverso il mutuo riconoscimento, l’armonizzazione o la semplificazione; vi) l’impegno a promuovere la cooperazione normativa negli organismi internazionali.
Infine, la componente più rilevante e innovativa della proposta 2015 prevedeva l’istituzione di un organismo di cooperazione normativa (Regulatory Cooperation Body, RCB). Questo avrebbe avuto composizione variabile, essendo prevista la partecipazione di componenti delle autorità di regolazione, anche a livello non centrale, sulla base dell’oggetto dell’attività svolta dall’organismo. Tra le altre cose, si proponeva di attribuire al RCB le funzioni di monitorare l’applicazione del capitolo, individuare le priorità comuni alle parti e, soprattutto, identificare nuove opportunità di cooperazione finalizzate alla convergenza normativa. La proposta prevedeva inoltre strumenti volti a coinvolgere le parti interessate (imprese, associazioni dei consumatori, sindacati etc.) e permettere l’avanzamento di osservazioni e suggerimenti sulla regolazione.

5. Il nuovo capitolo sulla cooperazione normativa. Come sottolineato, la Commissione ha rivisto la propria proposta sulla cooperazione normativa, pubblicando recentemente un nuovo testo. In modo didascalico, possiamo individuare tre aspetti che caratterizzano la proposta 2016.
In primo luogo, si ridefinisce la parte introduttiva con riferimenti molto più marcati al right to regulate delle parti ed alla capacità di mettere in atto o mantenere misure volte al raggiungimento di obiettivi legittimi di politica pubblica. Si afferma, in proposito, che la cooperazione normativa deve essere volta «a migliorare e non a ridurre (…) i livelli di protezione stabiliti dalle politiche pubbliche» (la traduzione è nostra, art. 1, par. 2, proposta 2016). Si stabilisce inoltre che le disposizioni contenute nel capitolo sulla cooperazione sulla regolazione non possono compromettere: i) la capacità dell’UE di adottare misure senza ritardo; ii) di erogare servizi di interesse generale come quelli relativi ad acqua, salute, educazione e servizi sociali; iii) di agire sulla base dei principi rispettivi che governano la regolazione, ad esempio quelli relativi alla valutazione ed alla gestione del rischio.
Per quanto riguarda i meccanismi relativi alla cooperazione sulla regolazione, la proposta 2016 contiene diversi elementi di diversità rispetto a quella del 2015. In sostanza, le disposizioni più interessanti della nuova proposta appaiono essere le seguenti:
– Articolo 4, Previsioni generali sulla cooperazione sulla regolazione: si prevede un obbligo generale di cooperazione delle parti e la possibilità che una delle parti chieda all’altra di rafforzare il dialogo su un particolare aspetto della regolazione. Qualora una delle parti decidesse di adottare una nuova misura o modificare una misura esistente deve offrire all’altra l’opportunità di cooperare e di scambiare informazioni e deve tenere conto dell’approccio regolativo dell’altra parte.
– Articolo 5, Attività specifiche per promuovere la compatibilità normativa: la proposta indica alcune attività specifiche per promuovere la compatibilità normativa come lo sviluppo di codici di condotta, principi comuni o linee guida, il mutuo riconoscimento dell’equivalenza o l’armonizzazione delle misure regolative. Persone fisiche e giuridiche possono avanzare proposte per rendere le misure più compatibili e le parti, dopo una consultazione preliminare, se ritengono la proposta possibile e hanno identificato un approccio comune possono dare avvio alle procedure di modifica delle misure regolative.
– Articolo 6, Trasparenza e partecipazione: secondo la proposta 2016, a tutte le persone fisiche e giuridiche deve offrirsi la possibilità di esprimere il proprio punto di vista sulle attività di cooperazione in atto o avanzare proposte per migliorare la compatibilità della regolazione. Le parti si impegnano a rendere noti i contributi delle parti interessate e delle valutazioni svolte su questi. Si propone che le parti elaborino un programma annuale con le attività previste di cooperazione e consultino periodicamente un comitato, composto da imprese, sindacati ed altri “gruppi di pubblico interesse”.
– Articoli 7 e 8, Cooperazione a livello non centrale e proposte legislative: nella nuova proposta scompare il riferimento agli atti a livello centrale e non centrale nelle definizioni. Per gli atti di livello non centrale ci si limita ad incoraggiare la cooperazione normativa. L’art. 8 prevede che, per gli atti legislativi che hanno un impatto significativo su commercio ed investimenti, vengano pubblicate le informazioni, si tenga adeguatamente informata l’altra parte dell’accordo e sia data a questa la possibilità di presentare osservazioni.
– Articolo 9, Non applicazione della risoluzione delle dispute: l’articolo 9 conferma che per la violazione delle disposizioni del capitolo sulla cooperazione normativa non potrà ricorrersi alla risoluzione delle controversie.
– Allegato, Linee di indirizzo per le disposizioni amministrative ed istituzionali: la proposta 2016 non riporta le disposizioni istituzionali contenute nella proposta del 2015 (RCB e meccanismo di cooperazione sulla regolazione) ma, in allegato, si esprime la volontà di avanzare una proposta per l’istituzione di un organismo che faciliti e monitori l’applicazione del capitolo, che favorisca la cooperazione nei settori specifici e settoriali, che individui aree di interesse comune per la regolazione. L’organismo dovrà basarsi su tre principi. Anzitutto, dovrà essere politicamente responsabile ossia essere in grado di rispondere della propria attività di fronte ai rispettivi organi esecutivi e legislativi. In particolare, si propone di trovare mezzi per assicurare il coinvolgimento nell’attività di cooperazione delle istituzioni legislative (per l’UE, Consiglio e Parlamento europeo). In secondo luogo, l’organismo dovrà garantire un coordinamento effettivo dell’attività di cooperazione sulla regolazione. Infine, dovrà essere trasparente, assicurando la partecipazione attiva delle parti interessate. La proposta 2016 si chiude con un riferimento alla circostanza (ovvia) che in nessun caso l’attività della struttura istituzionale che si occuperà della cooperazione normativa non potrà sostituirsi all’attività legislativa ed alle rispettive procedure sulla regolazione.

6. Le buone pratiche sulla regolazione. Nella proposta 2015 era previsto l’inserimento solo di un articolo sulle good regulatory practices (GRP). I nuovi documenti, probabilmente ispirati al testo del TPP, mostrano invece come alle buone pratiche sulla regolazione venga dedicato uno spazio più ampio. Solitamente, le buone pratiche sulla regolazione costituiscono una componente della “coerenza della regolazione” ossia di un carattere della regolazione che, benché evidentemente connesso alla possibilità di aprire canali di cooperazione normativa con regolatori esteri, si riferisce specificatamente ai processi di regolazione domestici ossia a come si gestisce il ciclo di vita di una misura regolativa, a quanto questo è trasparente, partecipato, in linea con gli standard internazionali, basato su una valutazione dell’impatto etc. Non a caso, il testo del TPP contiene un capitolo denominato “coerenza della regolazione” piuttosto che “buone pratiche sulla regolazione”. Ad ogni modo, definire con esattezza cosa siano le GRP è difficile. La scheda informativa pubblicata dalla Commissione UE ritiene che queste comprendano quattro elementi: fornire informazioni sull’agenda regolativa; consultare le parti interessate; valutare l’impatto della regolazione proposta; valutare la performance della regolazione in vigore. Come sottolinea il documento informativo, le GRP sono richiamate già da accordi in vigore (KORUS, KOREU) o da accordi la cui entrata in vigore è prossima (TPP, CETA). Il documento informativo chiarisce che, sebbene la proposta sulle GRP, non inciderà sulla struttura del processo di regolazione europeo, essa potrebbe essere utile sia per promuovere le buone pratiche a livello internazionale sia per migliorare la qualità della regolazione di Stati Uniti ed UE in modo che si aprano maggiori possibilità di cooperazione.
La proposta europea prevede undici articoli. Riaffermato il right to regulate delle parti, la possibilità di applicare “i principi fondamentali” della regolazione, specialmente con riguardo alla regolazione del rischio, l’esclusione della possibilità di ricorrere al capitolo sulla risoluzione delle controversie, la proposta prevede anzitutto che le parti si impegnino a rendere noti i processi di regolazione, relativi in particolare all’elaborazione ed alla revisione, a rendere disponibili informazioni sulla regolazione futura e, segnatamente, sui tempi di adozione, sulla consultazione delle parti interessate, sulla valutazione dell’impatto su commercio ed investimenti. La proposta sulle GRP si basa inoltre su tre principi che devono ispirare l’assetto dei processi di regolazione: I) consultazione delle parti interessate ed opportunità di permettere a tutti di fare osservazioni sulla regolazione esistente; II) analisi dell’impatto della regolazione; III) valutazione retrospettiva della regolazione in vigore. In particolare, per quanto riguarda il punto II), si prevede che le parti si impegnino a condurre l’analisi dell’impatto della regolazione futura, che tenga in considerazione la necessità della regolazione, le alternative possibili (tra cui l’opzione di non regolare), i costi e benefici quantitativi e qualitativi.

7. Osservazioni conclusive. Recentemente, un autorevole studioso, commentando le possibilità di cooperazione sulla regolazione tra Stati Uniti ed UE nel settore chimico, ha fatto notare come diverse ONG e molti cittadini europei siano convinti del fatto che gli americani vivano immersi in una “zuppa di prodotti chimici” e che, per questo motivo, la convergenza normativa sia percepita come poco auspicabile (v. E. D. Elliott and J. Pelkmans, Greater TTIP Ambition in Chemicals: Why and how, in CEPS Special Report, n. 114/2015). Si tratta di un’immagine figurata e non corrispondente alla realtà, che tuttavia descrive bene come sia diffusa la percezione che il TTIP favorisca un abbattimento (race to the bottom) degli standard di protezione dell’ambiente e della salute. È difficile dire se si assisterà effettivamente a tale fenomeno nel momento in cui l’accordo entrerà in vigore. Di seguito, elenchiamo alcune delle criticità sollevate dai meccanismi di cooperazione sulla regolazione (IRC) e delle buone pratiche sulla regolazione, in particolare, nell’ambito del TTIP e degli accordi preferenziali oggi in discussione.
Regolazione internazionale e sovranità: gamberetti, tartarughe (e aragoste?). Molti studiosi ritengono che i meccanismi di cooperazione normativa siano lesivi della sovranità nazionale e, in particolare, del right to regulate. Come si è visto, la proposta del 2016 della Commissione contiene diversi richiami volti a salvaguardare lo spazio regolativo delle parti, soprattutto in tema di regolazione del rischio (valutazione e gestione del rischio). Inoltre, il capitolo generale sulla cooperazione normativa non è soggetto alla risoluzione delle controversie. Tuttavia, altri capitoli dell’accordo, come le misure sanitarie e fitosanitarie e gli ostacoli tecnici al commercio lo saranno e la giurisprudenza degli organi di risoluzione delle controversie dell’OMC conferma come l’impatto di tali disposizioni del right to regulate possa essere molto penetrante. In diversi casi del passato (ad esempio, casi gamberetti-tartarughe, Ormoni nella carne bovina e Prodotti OGM) gli organi di risoluzione delle controversie dell’OMC hanno ritenuto che misure di politica pubblica violassero le regole del commercio internazionale. Il problema, in questi casi, consiste nell’accertare fino a che punto dietro la misura non si celi una restrizione larvata del libero scambio. Ad esempio, la Svezia ha recentemente posto un divieto alle importazioni di aragoste dagli Stati Uniti, per motivi di tutela della biodiversità e di protezione delle specie locali. Tuttavia, pochi giorni dopo, alcuni commentatori hanno avanzato l’opinione che il divieto svedese fosse privo di fondamento scientifico e finalizzato a tutelare il mercato locale. Se è vero che sviluppare vincoli più stringenti sulla regolazione può diminuire lo spazio regolativo degli Stati, bisogna comunque evidenziare che, come accaduto nel caso “ormoni della carne bovina”, proprio grazie alla cooperazione normativa, Stati Uniti e UE sono giunti ad un compromesso che, pur permettendo all’Unione europea di mantenere le restrizioni all’importazione, ha temporaneamente sedato la controversia.
IRC e democrazia. L’argomento è evidentemente connesso al precedente. Le democrazie rappresentative, sviluppatesi nell’ambito dei confini nazionali e legate alla sovranità degli Stati, fanno fatica a divenire globali. Maggiore è la delegazione di poteri verso l’alto, minore è il potere dei Parlamenti. L’esempio che solitamente viene richiamato è quello dell’UE, argomentando che al fine di sottrarre la regolazione dell’economia alle fluttuazioni della politica nazionale, si sono delegati poteri ad un’istituzione tecnocratica sovranazionale (la Commissione), con deboli legami ad un organo parlamentare. Da questo punto di vista, non si può non notare come gli organismi di IRC hanno natura strutturalmente tecnocratica. Risulta quindi indispensabile fare in modo che vi sia un monitoraggio costante del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali su di essi, e, segnatamente sull’organismo istituzionale in cui si svolgerà la cooperazione sulla regolazione tra Stati Uniti ed UE. Tale monitoraggio potrebbe svolgersi in seno alla Commissione sul commercio internazionale ma richiederebbe, in alcune occasioni, il coinvolgimento dell’Assemblea plenaria, esattamente come avviene per le raccomandazioni del PE in costanza di negoziati commerciali.
Multistakeholderism e democrazia rappresentativa. Come abbiamo notato, la proposta dell’UE contiene diversi riferimenti al multistakeholder governance model, volto a coinvolgere le parti interessate in un dialogo che dovrebbe condurre a decisioni partecipate e di migliore qualità. Tuttavia, non bisogna confondere la partecipazione degli stakeholders con la democrazia rappresentativa. La partecipazione delle parti interessate è un modello di governance che non può sostituire il ruolo degli organi parlamentari. Questo per il semplice motivo che nel multistakeholder model l’interesse pubblico rischia di frammentarsi in una serie di interessi diffusi e particolari e può essere oscurato da questi. Questo dato è evidentemente ben chiaro alla Commissione europea che, da un lato, ha rimarcato la necessità di preservare il ruolo dei parlamenti, dall’altro, ha sottolineato, in una nota alla proposta 2016, la necessità di coinvolgere maggiormente i gruppi che difendono l’interesse pubblico all’interno degli organismi di IRC.
Analisi dell’impatto e principio precauzionale. Nella proposta europea sulle GRP, si fa riferimento all’analisi dell’impatto della regolazione (AIR). Non può ripercorrersi il ruolo dell’AIR nell’UE, assunto dall’inizio degli anni 2000 ad oggi. Tuttavia, può accennarsi al fatto che il nuovo accordo interistituzionale sul better law making, nell’ambito della Better regulation agenda, rafforza il ruolo dell’AIR nell’Unione europea. Negli Stati Uniti, l’AIR si è affermata da molti anni soprattutto attraverso l’analisi costi/benefici. Molti studiosi ritengono che l’analisi costi/benefici, richiamata sia nel TTIP che nel TPP, poiché tendente a sovrastimare i costi sociali ed economici e sottostimare i benefici, possa fungere da strumento per non adottare misure regolative piuttosto che per valutare l’impatto della regolazione. Altri vedono nell’analisi costi/benefici un’alternativa inconciliabile al principio precauzionale. Effettivamente, l’analisi costi/benefici potrebbe, a nostro parere, comportare la non adozione di misure regolative e, nel momento in cui non è in grado di ponderare l’incertezza, potrebbe ostacolare l’operatività del principio precauzionale. Tuttavia, occorre considerare che: a) esistono approcci meno formali all’analisi costi/benefici in grado di valutare in modo migliore i dati qualitativi; b) l’analisi costi/benefici non è l’unico criterio per la conduzione dell’AIR negli Stati Uniti in quanto spesso, negli statuti del Congresso si adottano altri criteri come l’analisi di fattibilità e l’analisi costi/efficacia; c) il principio precauzionale nell’UE convive con altri principi, come quello di proporzionalità, che ne mitigano la portata. Inoltre, la Commissione, nella sua comunicazione sul principio precauzionale [COM (2000) 1], non contrappone il principio alla possibilità di condurre l’AIR e, in particolare, l’analisi costi/benefici; d) il problema non è condurre l’AIR ma stabilire che tipo di vincoli essa pone, da un lato, nei confronti degli organi legislativi dell’Unione, dall’altro, nei confronti degli organi giurisdizionali.
Si può osservare, conclusivamente, come il regulatory chapter del TTIP lasci aperte una serie di questioni di fondamentale importanza che la Commissione deve risolvere preservando il ruolo dei principi di diritto dell’Unione, cercando di evitare che l’obiettivo di favorire gli scambi commerciali finisca, come accade con troppa frequenza, di ledere valori riconosciuti dal diritto primario e dalle costituzioni degli Stati membri come la tutela dell’ambiente, del lavoro e della salute.

Federico Di Dario

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