Il Reflection Paper della Commissione sul futuro dell’Unione economica e monetaria tra realtà e fiction (03.06.2017)

 

1. Introduzione. La Commissione europea ha pubblicato il 31 maggio 2017 un reflection Paper sull’approfondimento dell’integrazione nell’ambito dell’UEM (COM(2017) 291), contenente un’analisi dello stato dell’arte e diverse proposte per avanzare verso un sistema più sostenibile e coerente. Si tratta di un’iniziativa in continuità ideale con il Libro Bianco sul futuro dell’Unione, con la Dichiarazione di Roma e con il più vecchio Rapporto dei cinque Presidenti sul completamento dell’UEM. Il documento è utile quantomeno a chiarire la posizione dell’esecutivo guidato da Juncker su temi cruciali che abbracciano il futuro dell’intera Unione. Infatti, non solo tra gli Stati membri, ma all’interno della stessa Commissione convivono posizioni diverse, talora opposte, su quali siano le soluzioni di lungo termine alla fragilità dell’UEM. Ad ogni modo, il Paper ha carattere esplorativo: dalle reazioni (esplicite e implicite) degli Stati membri ad esso dipenderà la sorte di quanto contenuto nel Paper.

2. Lo stato dell’arte. La Commissione propone un’analisi della situazione dell’UEM dal suo lancio ad oggi, concentrandosi inizialmente sull’euro: esso, secondo il documento, è più di una moneta ma il tangibile segno dell’integrazione e del successo dell’Unione. Nonostante ciò, l’UEM è incompleta soprattutto con riferimento alla politica economica che è rimasta prerogativa degli Stati membri. Tale difetto strutturale si è rivelato soprattutto negli ultimi anni, in cui è risultato difficile rispondere in modo coordinato e simmetrico alla crisi. Il Paper analizza quindi le dinamiche della crisi del debito sovrano, partendo dalla ricapitalizzazione delle banche in difficoltà tramite la spesa pubblica e i riflessi di questa politica sull’andamento dei disavanzi statali. Si richiama poi il problema delle divergenze tra membri dell’area euro che ha condotto ad un crollo dei consumi e degli investimenti nei Paesi colpiti dalle fughe di capitali durante la crisi. Dopo un esame delle misure adottate per far fronte alla crisi, sia di politica monetaria che di politica economica, e il richiamo alle riforme strutturali condotte da molti Stati membri per ritrovare la competitività, il documento sottolinea l’approccio della Commissione Juncker, fondato sul triangolo virtuoso investimenti/riforme strutturali/disciplina di bilancio. Attraverso un simile approccio si potranno affrontare le sfide principali per l’UEM che vengono così identificate: superare le persistenti divergenze economiche e sociali nell’UEM; superare gradualmente il legame tra banche e debito sovrano, affrontare il problema dei Non-Performing Loans (NPL), completare l’Unione bancaria e dei capitali; procedere verso l’Unione fiscale tramite il contenimento dei disavanzi eccessivi nelle fasi positive del ciclo, un’interpretazione non recessiva nelle fasi negative del ciclo delle regole contenute nel Patto di stabilità e crescita riformato, completando gli strumenti di stabilizzazione nell’area euro; accrescere l’efficienza e la trasparenza della governance dell’UEM.

3. Gli spunti per il completamento dell’UEM. La Commissione fissa anzitutto quattro principi guida per dettare l’agenda per il completamento dell’UEM: a) lavoro, crescita, giustizia sociale, convergenza economica e stabilità finanziaria; b) Responsabilità/solidarietà, Condivisione del rischio/riduzione del rischio; c) processo di integrazione aperto a tutti gli Stati membri; d) processi di decisione democratici, trasparenti e responsabili. Sulla base di questi principi, il Paper fissa una roadmap generale riguardante tre ambiti considerati separatamente.
1. Unione finanziaria. Sotto questa etichetta vengono avanzate proposte da adottare entro il 2019 e proposte che possono essere messe in campo oltre il 2019 ma prima del 2025. Per quanto riguarda le prime, si possono elencare: a) una strategia ed un toolbox sui NPL; b) lo sviluppo di un fiscal backstop per il Fondo di risoluzione unico e l’assicurazione europea sui depositi (EDIS) per completare l’Unione bancaria; c) completare l’unione dei mercati dei capitali seguendo il percorso tracciato dalla Commissione; d) lo sviluppo dei sovereign bond-backed securities ossia creare un veicolo per l’emissione di cartolarizzazioni sui titoli di stato per rescindere il legame tra il settore bancario e debito sovrano. La questione è attualmente in discussione in seno allo European Systemic Risk Board. Oltre il 2019 vengono individuate due sfide principali: a) sviluppare uno European safe asset ossia uno strumento finanziario comune per l’area euro; b) modificare il trattamento regolamentare dei titoli sovrani in modo da indurre gradualmente le banche a riorientare il proprio portafoglio, allentando il legame tra settore bancario e debito sovrano.
2. Unione economica e fiscale. In questo ambito, l’obiettivo generale delle proposte avanzate dalla Commissione è quello di riattivare un processo di convergenza reale e nominale tra Stati che adottano l’euro. Secondo la Commissione, il semestre europeo deve rimanere il principale strumento per favorire la convergenza delle politiche economiche ma deve essere rafforzato. Inoltre, bisogna ricalibrare la funzione del bilancio europeo utilizzandolo sia a fini di stabilizzazione macroeconomica (ma la stessa Commissione riconosce che questa funzione rimane limitata per definizione date le dimensioni del bilancio dell’Unione) sia per legare l’erogazione di fondi alla conduzione di riforme strutturali. Il Paper riconferma l’obiettivo di creare (entro il 2025) un meccanismo di stabilizzazione macroeconomica per affrontare gli shock asimmetrici, come proposto dal Rapporto dei cinque Presidenti. Si afferma che questo meccanismo deve essere creato nell’ambito delle regole esistenti, non deve sovrapporsi al MES, deve essere aperto a tutti gli Stati membri, l’accesso ai fondi deve essere sottoposto a severa condizionalità. Esso può assumere queste forme: a) un fondo di tutela degli investimenti; b) un’assicurazione europea contro la disoccupazione; c) un rainy day fund da attivare in occasione di shock macroeconomici.
3. Governance dell’UEM. Il Paper discute l’annosa questione della creazione di un Ministro del Tesoro dell’area euro. La Commissione avanza una simile possibilità, assegnando a questa nuova figura funzioni di impulso politico e di controllo. Alla tesoreria andrebbe assegnato il ruolo di garante della stabilità finanziaria e macroeconomica attraverso la gestione del MES e di nuovi veicoli finanziari come il fiscal backstop del Fondo di risoluzione unico e l’emissione dei titoli del debito europei e di garante della disciplina finanziaria, accentrando la sorveglianza multilaterale e di bilancio in questa nuova autorità.

4. Alcune criticità. Non si vuole mettere certo in dubbio lo sforzo continuo, meritorio e troppo spesso solitario della Commissione europea nell’avanzare proposte che abbiano una qualche dimensione di concretezza. La Commissione mostra una sempre maggiore consapevolezza dei problemi che affliggono l’UEM avanzando proposte che conducano, principalmente, alla riduzione dell’asimmetria tra Unione economica e Unione monetaria. Vi sono tuttavia delle criticità che emergono dal documento della Commissione abbastanza evidenti.
Area euro/UEM. Emerge una contraddizione sin dall’inizio del documento: la sovrapposizione tra euro e UEM. Idealmente, questa sovrapposizione è valida: l’area euro, se si guarda al diritto primario, non esiste. Esiste l’UEM poiché tutti i membri dell’UEM (a parte quelli per cui è prevista una clausola opting out) sono membri (attualmente o potenzialmente) dell’euro. Questo perché l’euro è nato in funzione del mercato interno di cui sono membri tutti gli Stati dell’UE. Oggi tuttavia non è più così: l’area euro, per necessità, si è andata differenziando (anche giuridicamente) dall’UEM. Oltretutto, gli Stati membri con deroga, seppure non ufficialmente, sembrano sempre meno interessati ad adottare l’euro. In sostanza, i fatti hanno superato il diritto e il documento, detto apertamente, fa una gran confusione perché non parte da questo essenziale interrogativo: il destino dell’area euro coincide ancora con quello dell’UEM?
Triangolo virtuoso/triangolo impossibile. Investimenti/riforme/disciplina di bilancio più che un triangolo virtuoso è un triangolo impossibile. Il punto è molto semplice e ne ha preso atto la stessa Commissione in apertura del semestre europeo: chi non ha le risorse non può fare investimenti perché deve ridurre il disavanzo; chi ha le risorse non vuole spendere (cioè non vuole fare investimenti). Questo paradosso ha una sua dimensione giuridica che non può affrontarsi in questa sede. La realtà è che il triangolo virtuoso non è altro che un calderone dove si fanno rientrare le istanze degli Stati membri più interessati alla crescita (investimenti) e degli Stati più interessati alla stabilità (disciplina di bilancio) con l’aggiunta di una terza formula (riforme strutturali) abbastanza vaga da non infastidire nessuno.
Nascondere la stabilità monetaria sotto il tappeto? Il Paper parte da alcuni principi guida che tuttavia hanno mera consistenza politica. Il problema è che a questi principi fanno da contraltare principi ed obiettivi che sono scolpiti in modo chiaro e perentorio nei Trattati. Ad esempio, nel Paper della Commissione non si cita mai la stabilità monetaria ma basta leggere le norme del Trattato per comprendere che essa costituisce l’architrave di tutta l’UEM ed è prioritaria rispetto a qualsiasi altro obiettivo. La Commissione cita la stabilità finanziaria che, tuttavia, come suggeriscono i più recenti studi economici, non coincide affatto con la stabilità monetaria. Di certo, i principi e gli obiettivi possono evolvere, essere bilanciati e talvolta persino sbocciare dal nulla (come è stato appunto per la stabilità finanziaria) ma, piaccia o no, ci sarà sempre qualche Stato membro a ricordare alla Commissione che le norme del Trattato sono troppo chiare per essere ignorate.
Quest’ultima considerazione ci riporta al problema che sin dall’inizio della crisi si pone da ostacolo a qualsiasi progetto di riforma dell’UEM: i Trattati. Bisogna sempre tenere presente che alcuni Stati membri hanno adottato l’euro proprio in ragione dell’esistenza di un certo assetto giuridico (fondato sulla stabilità monetaria e sulla disciplina di bilancio). La domanda che emerge è allora drammaticamente concreta: come farà la Commissione a convincere questi Stati membri a superare questo assetto? La risposta non è ancora pervenuta.

Federico Di Dario

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