Il rapporto del Parlamento Europeo su “I diritti fondamentali nell’Unione Europea: il ruolo della Carta dopo il Trattato di Lisbona” (marzo 2015) (01.07.2015)

1. Nel marzo scorso il Parlamento Europeo (di seguito PE) ha stilato un rapporto intitolato “I diritti fondamentali nell’Unione Europea, il ruolo della Carta dopo il Trattato il Lisbona”, allo scopo di fornire una panoramica generale dell’impatto che i diritti fondamentali hanno all’interno dell’ordinamento giuridico dell’UE. L’intenzione del PE è quella di esaminare lo sviluppo della giurisprudenza della Corte di Giustizia e il ruolo che la Carta ha avuto sulle politiche e sugli obiettivi dell’Unione.

Per illustrare il contenuto del rapporto del PE, si inizierà con un breve excursus storico relativo alla proclamazione della Carta, alle sue caratteristiche fondamentali e ai suoi limiti che si intrecciano inevitabilmente con i pronunciamenti della Corte di Giustizia (2), per poi passare al problematico rapporto che la Carta e la Corte stessa hanno con alcuni strumenti del diritto internazionale, in particolare con la CEDU (la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma nel 1950) e con la sua Corte da un lato (3) e con la Carta delle Nazioni Unite e il Consiglio di Sicurezza dall’altro (4). Nell’ambito dei rapporti con la CEDU sarà richiamato il parere negativo della Corte di Giustizia del 18 dicembre 2014 circa l’adesione dell’Unione alla CEDU. Ci si soffermerà, inoltre, sui doveri in capo sia agli Stati membri sia alle Istituzioni europee rispetto alla Carta dei diritti fondamentali e quindi ai suoi contenuti (5). Concludono il report alcuni tra gli ultimi orientamenti giurisprudenziali della Corte di Giustizia ritenuti di particolare interesse dal Parlamento Europeo (6).

2. Nel secondo dopoguerra tutte le Costituzioni dei Paesi dell’Europa occidentale prevedevano ampi cataloghi di diritti. Al contrario, nell’ambito della costruzione dell’integrazione europea, i diritti fondamentali si affermano in primis per via giurisprudenziale e solo in un secondo momento, anche se temporalmente vicino, diventano un obiettivo politico. Il punto di riferimento essenziale è costituito dal caso “Stauder” del 1969 (caso 29/69 Stauder [1969] ECR 419) nel quale la Corte di Giustizia affermò che i diritti fondamentali erano parte dei principi generali del diritto comunitario, che essa era chiamata a tutelare. A tal proposito il Parlamento Europeo richiama nel suo report altre due sentenze basilari della Corte di Giustizia e cioè quelle relative al caso Van Gend en Loos (1963) e al caso Costa v. Enel (1964), attraverso le quali la Corte affermò il primato del diritto comunitario su quello nazionale (anche successivo), aprendo in questo modo un confronto (a volte anche acceso) con alcune Corti Costituzionali, che vedevano messo in discussione il loro ruolo. Senza dubbio gli scontri più accesi furono quelli con la Corte Costituzionale tedesca. Al riguardo il Parlamento Europeo cita i noti casi Solange I e Solange II: nella prima sentenza del 1973 la Corte Costituzionale tedesca dichiarò che il diritto comunitario non poteva assicurare un livello di protezione dei diritti fondamentali corrispondente a quello tutelato dalla Legge Fondamentale, mentre nella seconda sentenza, solo nove anni dopo, aprì uno spiraglio, concedendo che la protezione garantita dalla Corte di Giustizia poteva «presumersi equivalente» a quella nazionale, anche se questa presunzione non poteva comunque ritenersi assoluta.
È quindi durante gli anni ‘60 e ‘70 del secolo scorso che la Corte di Giustizia ha sviluppato la propria giurisprudenza, stabilendo un legame tra i diritti fondamentali della Comunità e le “tradizioni costituzionali nazionali” (caso Internationale Handelsgesellschaft, 1970), da un lato, e gli accordi internazionali in materia di diritti umani dei quali gli Stati membri erano parti (caso Nold, 1974), in particolare la CEDU (caso Rutili, 1975), dall’altro.
La promozione dei diritti fondamentali diventa un obiettivo politico per le Istituzioni comunitarie solo dopo le pronunce della Corte di Giustizia, a partire dagli anni ’70 con la firma e la proclamazione di vari strumenti come la Dichiarazione sull’identità europea del 1973 nella quale pietre miliari dell’identità europea venivano considerate i principi di democrazia, lo stato di diritto, la giustizia sociale e il rispetto per i diritti umani; la Dichiarazione congiunta sui diritti fondamentali del 1977 firmata da Parlamento Europeo (due anni prima della sua elezione a suffragio universale), Consiglio e Commissione che sottolineava la primaria importanza dei diritti fondamentali come derivazione dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri e dalla CEDU. Il contributo principale del Parlamento Europeo venne nel 1984, anche come prova del (seppur lento e graduale) accrescimento del suo ruolo all’interno della costruzione europea, con un progetto di Trattato sull’Unione Europa che ribadiva in sostanza i principi della dichiarazione del ‘77. Degna di nota è poi una risoluzione del 1989 del Parlamento Europeo a cui fece seguito una Dichiarazione dei diritti e delle libertà fondamentali che rappresentava un catalogo molto aggiornato nel quale figuravano diritti non sempre coperti dalle Costituzioni nazionali (quali la protezione dei consumatori e dell’ambiente) che però non sarebbe stata adottata dalla Conferenza intergovernativa riunitasi per approvare il Trattato di Maastricht.
È proprio con questo Trattato che si ha il primo riconoscimento normativo dei diritti fondamentali: l’art. F affermava infatti: «l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario».
È però il Trattato di Amsterdam a contenere per la prima volta una dimensione valoriale in quanto un nuovo obiettivo vede la luce, quello cioè della creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia contenente le molteplici materie “comunitarizzate” proprio nel 1997: asilo, visti, migrazioni regolari e irregolari, cooperazione giudiziaria civile avevano bisogno di una corrispondenza in tema di diritti, che trovò sostanza nella non discriminazione, nella protezione dei dati personali e nella libertà di movimento. In altre parole, proprio le nuove materie di Amsterdam resero possibile l’adozione di una prima generazione di norme a livello UE che sostanziavano i diritti fondamentali, superando quelli puramente economici.
Ulteriori passi avanti nel campo dei diritti furono fatti sia nelle relazioni esterne che nei rapporti interni: da quel momento in avanti le relazioni e le azioni esterne dell’UE si sarebbero infatti basate sulla promozione dei diritti umani, mentre internamente, nel rapporto tra l’Unione e gli Stati membri, venne creato un meccanismo sanzionatorio con lo scopo di condannare il paese resosi responsabile di gravi e sistematiche violazioni dei diritti umani. Inoltre, già nel contesto dell’elaborazione del Trattato di Amsterdam, il PE aveva richiesto espressamente che una «Carta specifica dei diritti fondamentali dell’UE fosse redatta», ma questa raccomandazione non trovò accoglimento nell’immediato.
Sarà poi il Trattato di Nizza del 2001 a perfezionare il meccanismo sanzionatorio suddetto inserendo un momento di “pre-allerta”, tutt’oggi contenuto nell’art. 7 TUE.
La premessa necessaria, l’impulso alla realizzazione della Carta giunse invece nel giugno 1999 dal Consiglio Europeo di Colonia, per il quale era opportuno riunire in una Carta i diritti fondamentali riconosciuti a livello dell’Unione Europea, per dare loro maggiore visibilità. I Capi di Stato e di Governo chiesero di includere nella Carta una serie di diritti civili, politici, economici e sociali, riconosciuti dalle tradizioni costituzionali e dagli obblighi internazionali comuni agli Stati membri, dalla Convenzione di Roma, dai Trattati sull’Unione europea, dalla Carta sociale europea, dalla Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e della Corte di Strasburgo. Ma gli stessi vertici degli Stati membri chiesero anche che i diritti contenuti nella futura Carta dovevano appartenere solo ai cittadini dell’Unione. La Carta fu elaborata da una Convenzione composta da un rappresentante di ogni paese dell’UE e da un rappresentante della Commissione europea, nonché da membri del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali. I riferimenti inseriti nel titolo del resoconto del Parlamento Europeo individuano quindi esattamente i due momenti e strumenti basilari per la promozione e il rispetto dei diritti: la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e il Trattato di Lisbona. Il loro richiamo non è casuale in quanto la Carta firmata – e solennemente proclamata dal Parlamento Europeo, dalla Commissione e dal Consiglio – a Nizza nel 2000 ha dotato l’Unione Europea di un proprio catalogo di diritti, originale per molti aspetti del suo contenuto e della sua impostazione, ma privo (all’epoca) di forza giuridica e per questo quasi mai utilizzata dalla Corte di Giustizia. È sotto questo profilo che si inserisce il Trattato di Lisbona del 2007 che ha ripreso la Carta di Nizza e, allegandola al Trattato sull’Unione Europea tramite il Protocollo n. 30, l’ha dotata di forza giuridica e ha vincolato l’Unione e gli Stati membri al suo rispetto (art. 6, par. 1 TUE), facendo della Corte di Giustizia la sua custode.
La Carta dei diritti fondamentali dell’UE è un catalogo di diritti strutturato in modo diverso se comparato agli altri strumenti comunitari di tutela; la Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori ad esempio, richiamata dal Consiglio Europeo di Colonia e adottata nel 1989 da tutti gli Stati membri (tranne che dal Regno Unito), a differenza della Carta di Nizza, si limitava a rappresentare uno strumento politico contenente gli obblighi morali volti a garantire il rispetto negli Stati membri di alcuni diritti sociali, segnatamente nell’ambito del mercato del lavoro, della formazione professionale, della protezione sociale, della parità di opportunità e della salute e sicurezza sul luogo di lavoro. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea invece, oltre a «crea[re] un consenso politico paneuropeo che dovrebbe rappresentare la cornice sia dell’attività legislativa europea sia della sua giurisprudenza» secondo le parole del giudice Koen Lenaerts , è divisa in sei Capi: Dignità (artt. 1-5), Libertà (artt. 6-19), Uguaglianza (artt. 20-26), Solidarietà (artt. 27-38), Cittadinanza (artt. 39-46), Giustizia (artt. 47-50), che raccolgono tutta un’ampia serie di diritti senza tenere conto del classico schema della divisione “per generazioni”. Questo fatto, che ha delle importanti ricadute simboliche, ha però causato critiche dovute all’incoerenza della sistemazione dei diritti all’interno dei vari Titoli.
C’è poi un dato sul quale anche il PE si sofferma e che ricompone lo slancio positivo che accompagna la Carta: i sei Capi contenenti i diritti sono seguiti da un settimo contenente le c.d. disposizioni orizzontali, “Disposizioni generali che disciplinano l’interpretazione e l’applicazione della Carta” (artt. 51-54). Tali disposizioni limitano la forza espansiva dei diritti contenuti nella Carta in tre modi, codificati dagli artt. 51 e 52. Anzitutto, l’ambito di applicazione della Carta è limitato al solo diritto dell’Unione europea, all’interno delle competenze previste dai Trattati (art. 5 TUE) che non sono pertanto né modificate né ampliate.
In secondo luogo, le disposizioni generali limitano la portata e l’interpretazione dei diritti e li differenziano nettamente dai principi: quelli sociali ad esempio sono considerati principi “programmatici” e a tal riguardo si parla della loro non giustiziabilità. È stato infatti evidenziato dalla dottrina che «ad un sì alto enunciato [la Carta di Nizza] non corrisponde ancora, per i diritti sociali, un livello di protezione comparabile con la tutela che l’ordinamento europeo fornisce ai diritti economici e di libertà» (Greco, Il modello sociale della Carta di Nizza) non risolvendo il rischio di un «bilanciamento sbilanciato» (Ballestrero, Europa dei mercati e promozione dei diritti) fra diritti sociali e libertà economiche, mancando «uno statuto giuridico di questi diritti che dia loro pari rilevanza, pari spazio e (almeno) pari dignità rispetto alle libertà economiche: statuto che il diritto europeo non ha (ancora) saputo mettere in piedi» (Ballestrero). Queste critiche rivelano l’assenza di criteri normativi adeguati ad operare un bilanciamento fra i diritti sociali e le libertà economiche.
In ultimo, nell’interpretazione della Carta, i giudici dell’UE e quelli nazionali devono tenere conto delle “spiegazioni” che accompagnano la Carta e che rimandano ai Trattati, al diritto derivato e ad altri atti emanati dalle Istituzione europee nell’esercizio delle proprie competenze. Esse intendono chiarire il significato delle disposizioni della Carta: da un lato, effettuano un rinvio esplicito alle corrispondenti norme CEDU; dall’altro, richiamano le relative fonti giurisprudenziali e normative.
È facile comprendere quindi vizi e virtù della Carta di Nizza, come cioè il giudice sia sì vincolato al riconoscimento delle tutele in essa contenute e alla loro applicazione ma in un ambito ristretto e compresso che non è quello che più tipicamente si addice alla forza espansiva dei diritti. Nonostante tali limiti, il Parlamento Europeo sostiene nel suo report che le spiegazioni hanno anche un merito, quello cioè di indicare per ogni diritto la fonte che ne ha determinato l’inserimento nella Carta e che, sotto il profilo del contenuto, esse rappresentano un importante strumento per il legislatore e l’interprete.

Dopo la disamina in prospettiva storica della costruzione dei diritti a livello dell’Unione, il PE presenta una propria opinione su quanto avvenuto durante questi anni e sembra voler costruire un ponte tra la fase iniziale della storia dei diritti fondamentali nel percorso dell’integrazione europea (quando cioè il contrasto tra la Corte di Giustizia e le Corti Costituzionali degli Stati membri era molte forte) e l’oggi, momento caratterizzato da un appianamento dei dissidi degli anni ’70. Secondo il PE infatti, con particolare riferimento al rapporto tra le Corti, per più di 40 anni Corte di Giustizia e Corti Costituzionali sono coesistite in quella che viene definita dal report una “ambiguità creativa”: l’ambiguità è tra i due l’elemento che però più viene in risalto, in quanto non solo ogni Corte si è ritenuta il giudice finale in materia di tutela dei diritti, ma a contribuire alle “rivalità” è stata anche la Corte di Strasburgo – custode della CEDU – in quanto anch’essa ha ritenuto di poter dire l’ultima parola sui diritti. L’aspetto fondamentale per le Corti interne agli Stati membri, oltre a quello del mantenimento delle proprie prerogative, era la necessità di difendere i diritti fondamentali e le identità costituzionali nazionali. È qui che il PE trova quel ponte che riesce, a suo parere, a sedare gli scontri tra le Corti: l’aspetto dell’identità costituzionale nazionale viene riconosciuto a Lisbona dagli articoli 4 del Trattato sull’Unione Europea e 53 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE. In tal modo viene sedato, da un lato, il timore degli Stati membri (e delle Corti interne) di vedere i propri ruoli ridimensionati, separando in modo definitivo le competenze dell’Unione da quelle degli Stati; dall’altro, si codifica l’idea di un livello minimo di protezione garantito dalla Carta che può essere superato dal livello, eventualmente più elevato, garantito dal diritto nazionale o comunque da altro diritto applicabile negli Stati contraenti.
Per far comprendere meglio questo aspetto il PE cita le sentenze Radu (C-396/11) e Melloni (C-399/11) tramite le quali la Corte di Giustizia ha chiarito (sia pure non del tutto) alcuni profili non privi di ambiguità: in particolare l’art. 53 (che prevede che nessuna disposizione della Carta dei diritti possa essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti umani e delle libertà fondamentali riconosciuti, nel loro rispettivo ambito di applicazione, dal diritto dell’Unione, dal diritto internazionale e dalle convenzioni internazionali dei quali sono parte l’Unione o gli Stati membri, in particolare dalla Convenzione europea per la protezione dei diritti umani e dalle Costituzioni degli Stati membri) «conferma che, quando un atto di diritto dell’Unione richiede misure nazionali di attuazione, resta consentito alle autorità e ai giudici nazionali applicare gli standard nazionali di tutela dei diritti fondamentali, a patto che tale applicazione non comprometta il livello di tutela previsto dalla Carta, come interpretata dalla Corte, né il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione». Questa pronuncia aveva raccolto uno spunto dell’Avvocato Generale, secondo il quale «[o]ccorre (..) distinguere i casi in cui esiste, a livello di Unione, una definizione del grado di protezione che deve essere accordato a un diritto fondamentale in sede di attuazione di un’azione dell’Unione rispetto a quelli in cui detto livello di protezione non è oggetto di una definizione comune».
Le due sentenze riportate dal PE non contribuiscono però a chiarire i dubbi circa i vari livelli di garanzia e protezione in quanto ad avviso della Corte, nel caso Radu, «un tal problema non si pone, dal momento che il legislatore UE ha realizzato, rispetto allo specifico aspetto in questione [il mandato di arresto europeo e il diritto all’audizione], un corretto bilanciamento tra la protezione delle garanzie procedurali fondamentali delle persone interessate da un mandato d’arresto europeo e le finalità di questo peculiare strumento di cooperazione giudiziaria». Da un lato, la Corte ha rilevato che «un obbligo, per le autorità giudiziarie emittenti, di sentire la persona ricercata prima dell’emissione di un siffatto mandato d’arresto europeo vanificherebbe inevitabilmente il sistema (…) previsto dalla decisione quadro (…) dal momento che (…) [il] mandato d’arresto deve potersi giovare di un certo effetto sorpresa»; dall’altro, ha evidenziato che «[i]n ogni caso, il legislatore europeo ha garantito il rispetto del diritto all’audizione nello Stato membro di esecuzione in modo tale da non compromettere l’efficacia del meccanismo del mandato d’arresto europeo».
Il caso Melloni è ancora più controverso e, se letto alla luce della protezione multilivello dei diritti, serve a dare prova delle difficoltà che si incontrano in alcuni momenti significativi della dialettica tra Istituzioni nazionali e sopranazionali ma anche tra principi stessi, ancora una volta con particolare riferimento all’interpretazione di una delle clausole orizzontali più significative e complesse della Carta dei diritti, l’art. 53. La pronuncia affronta la questione del riconoscimento delle decisioni giudiziarie nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia rese per procedimenti avvenuti in absentia. La Corte di Giustizia, con la sua sentenza, ha in sostanza affermato che «il mancato rispetto di diritti fondamentali previsti in uno Stato, non lo autorizza alla mancata esecuzione del mandato di arresto europeo» risolvendo uno dei quesiti posti in via pregiudiziale dal Tribunale Costituzionale spagnolo, e relativo proprio all’art. 53 della Carta, con richiamo del principio del primato del diritto dell’Unione europea. Quest’ultimo aspetto della sentenza ha generato molte polemiche: non è mancato chi si è spinto ad affermare che la Corte abbia anteposto ai diritti fondamentali dell’imputato l’interesse dell’Unione a garantire il corretto funzionamento del mandato d’arresto europeo, anche se, come ha riportato il PE, secondo la Corte il livello di protezione garantito dalla Carta non è stato compromesso.
Per queste ragioni si ritiene che le ambiguità non siano state risolte e che la preferenza del primato del diritto rispetto ai diritti fondamentali non contribuisca a creare un sistema di protezione dei diritti che possa coprire tutte le aree di competenza dell’Unione, con la conseguenza di non riuscire a garantire per i cittadini europei neppure il rispetto del principio di certezza del diritto.

3. Ulteriore argomento trattato dal PE nel suo report riguarda i rapporti tra la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e gli altri strumenti di protezione internazionale dei diritti, in particolare la Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti e delle libertà fondamentali (CEDU). A questo riguardo, particolare attenzione è riservata alle relazioni tra le due Corti chiamate a tutelare i diritti contenuti nei due strumenti.
Già la Corte di Giustizia aveva creato un ponte tra i vari livelli di protezione quando aveva iniziato a considerare quali principi generali della Comunità i diritti fondamentali contenuti non solo nelle Carte Costituzionali degli Stati membri ma anche quelli inclusi all’interno di dichiarazioni e convenzioni internazionali.
Il rapporto con la CEDU è però particolare, in quanto la Convenzione è dotata di un sistema giurisdizionale chiamato a garantire i diritti in essa contenuti. Il rapporto del Parlamento sottolinea il carattere dirompente di tale meccanismo e del ruolo delle sentenze della Corte EDU.
La Carta di Nizza invece, rientra dal 2007 all’interno della peculiare caratteristica dell’Unione Europea e cioè la sua sopranazionalità e pertanto (seppur nell’ambito delle competenze dell’UE previste dai trattati) gode del primato, prevalendo (seppur in una logica di limiti, ambiti di competenze e bilanciamento tra i diritti) sulle norme, anche costituzionali, degli Stati membri. In altre parole, se un giudice nazionale si trova a dover applicare una norma interna in contrasto con una norma CEDU, esso richiede l’intervento del giudice Costituzionale (in quanto la CEDU, nella maggior parte dei Paesi che ne sono parti, si trova a livello sub-costituzionale); ma se lo stesso giudice riscontrasse che una norma interna sia in contrasto con una norma della Carta di Nizza, allora egli applicherebbe la Carta e disapplicherebbe il diritto interno. Nel caso di dubbi interpretativi e se si tratta di un giudice di vertice, avrebbe anche l’obbligo del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE.
Gli elementi peculiari di entrambe le Carte sono emersi con forza quando il Trattato di Lisbona ha codificato nell’art. 6, par. 2 TUE il fatto che «l’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali» e che «tale adesione non modifica le competenze dell’Unione definite dai trattati».
Due infatti sono le direttrici che è possibile seguire prendendo spunto dalla lettura di questo articolo: da un lato c’è quella che il PE chiama “cross-fertilisation”, una fertilizzazione incrociata cioè tra le giurisprudenze delle due Corti, che le rende vicine, che fa sì che l’una riconosca l’altra, e un esempio è dato dalle sentenze della Corte di Giustizia che affermano l’equivalenza della protezione garantita dalla Corte e dalla CEDU rispetto a quella assicurata dalla Carta di Nizza e dalla giurisprudenza che ne consegue. Come ulteriore prova basti pensare alle “spiegazioni” dei diritti contenute nella Carta dei diritti fondamentali dell’UE: alcune di esse rinviano in maniera esplicita alle corrispondenti norme contenute nella CEDU. Dall’altro lato, però, il diverso ambito di applicazione di tali diritti ha contribuito a critiche che hanno investito sia l’una che l’altra Corte: si ritiene infatti che la Corte di Giustizia non sia sufficientemente aperta alla Corte di Strasburgo ma si afferma anche che quest’ultima non presti più troppa attenzione alla lettera della CEDU. La Corte EDU viene cioè rimproverata di voler estendere in maniera eccessiva la portata dei diritti oltre quelli contenuti nella Convenzione, che racchiude in realtà solo quelli civili e politici. In altre parole, la CEDU è un catalogo di diritti contenente solo quelli c.d. di prima e seconda generazione, ma la sua Corte li ha utilizzati per ampliare al massimo le tutele accordate ai singoli quando si ritiene che uno Stato contraente abbia violato uno dei diritti in essa contenuti. La Corte EDU ritiene infatti di essere custode di un “living instrument”, cioè di avere tra le mani una Carta, quella di Roma, che vive ed evolve con il tempo e considera gli sviluppi giuridici, sociali e scientifici rilevanti per definire i diritti umani. Per questa ragione la giurisprudenza della Corte di Strasburgo ha potuto riguardare, ad esempio, anche casi eticamente controversi e che non sembravano, ad una prima lettura, rientrare nell’ambito di applicazione della Convenzione. Ad esempio, per via giurisprudenziale, sono entrati nell’alveo della CEDU anche il diritto alla contrattazione collettiva e il diritto di sciopero. Il quadro è inoltre complicato dal fatto che la Carta di Nizza contiene diritti che non sono inclusi nella CEDU e che potrebbero, secondo il Parlamento europeo, contribuire alla giurisprudenza della Corte EDU proprio perché la Convenzione di Roma manca delle ultime generazioni dei diritti (almeno nella codificazione).
Sotto questi due aspetti è senza dubbio problematica la situazione in cui gli Stati membri di entrambi i sistemi di protezione possono trovarsi, in quanto le due giurisprudenze potrebbero differire in modo significativo. Eppure il PE lascia aperta la discussione in materia in quanto ritiene che i due sistemi siano espressione della medesima eredità giuridica e, secondo l’opinione del giudice della Corte di Giustizia, Koen Lenaerts (precedente però al parere negativo della Corte sull’adesione dell’UE alla CEDU), l’accesso alla Convenzione di Roma avrebbe aperto «la strada ad entrambe le Corti per lo sviluppo di uno spazio costituzionale comune per la protezione dei diritti fondamentali, nonostante ogni sistema avrebbe mantenuto le proprie peculiarità».
Dello stesso avviso non è stato però il parere n. 2 del 18/12/2014 della Corte di Giustizia relativo alla bozza di accordo di adesione dell’UE alla CEDU avutosi dopo la richiesta da parte della Commissione sulla base dell’art. 218, par. 11 TFUE: la Corte ha espresso il suo no a tale accordo di adesione a causa della non compatibilità con i Trattati dell’Unione. Le sue motivazioni hanno riguardato il fatto che l’UE non è uno Stato; che aderendo sarebbe venuto meno il principio del primato del diritto dell’Unione e quello della diretta applicabilità dei suoi atti; che in tal caso il diritto dell’UE non avrebbe più goduto di autonomia e infine che sarebbe venuta meno anche la fiducia reciproca tra gli stati membri dell’UE, che è uno dei principi fondanti l’azione dell’Unione Europea.
L’opinione della Corte è tuttora oggetto di discussione all’interno della Commissione (e tra il Consiglio e il Parlamento Europeo) che dovrebbe riaprire il negoziato sulla base delle indicazioni date dalla Corte; si sostiene però che, almeno per ora, la Corte abbia, con le sue motivazioni, chiuso la questione.
Il problema di fondo, come riconosciuto da più parti, è infatti che ogni Corte (quelle costituzionali, la Corte di Giustizia e quella EDU) vorrebbe “rosicchiare” ambiti di competenza e vorrebbe avere l’ultima parola rispetto alle altre.

4. I diritti fondamentali sono uno snodo cruciale anche nelle relazioni tra l’UE e le Nazioni Unite. A tal riguardo il PE sostiene che, nonostante l’UE riconosca gli strumenti sui diritti umani adottati dall’ONU (come la Dichiarazione Universale dei diritti umani, il Patto internazionale sui diritti civili e politici e numerose altre convenzioni), negli ultimi anni sono venute alla luce alcune tensioni tra i due sistemi in particolar modo in quei casi in cui l’UE ha dovuto attuare misure adottate dal Consiglio di Sicurezza sulla base del Capitolo VII della Carta delle NU. Nel dettaglio le tensioni hanno riguardato il congelamento dei fondi di persone fisiche e giuridiche presumibilmente associate a organizzazioni terroristiche. Il PE fa riferimento, tra l’altro, al noto caso Kadi, in cui un cittadino saudita, Yassin Abdullah Kadi , aveva contestato davanti alla Corte di giustizia la legittimità della sua inclusione nella lista di terroristi riprodotta nelle misure adottate dall’Unione volte ad attuare le decisioni del Consiglio di Sicurezza. In questo caso la Corte di Giustizia aveva affermato, nel 2008, la necessità di assicurare il controllo giudiziario di tutti gli atti giuridici dell’Unione, inclusi quelli diretti ad attuare decisioni del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, specialmente quando queste non si basano su una procedura che non garantisce agli individui compiti il diritto a un giusto processo. Tale approccio è giustificato dalla Corte sottolineando che l’Unione si basa sul principio della rule of law e che tutti i suoi atti devono conformarsi alla sua carta costituzionale fondamentale, cioè il Trattato sulla Comunità europea (all’epoca). Inoltre la Corte afferma che «gli obblighi imposti da un accordo internazionale (in questo caso la Carta delle NU) non possono avere l’effetto di pregiudicare i principi costituzionali del TCE che includono il principio che tutti gli atti dell’Unione devono rispettare i diritti fondamentali».
Questo tipo di ragionamento è stato ripreso in termini ancora più forti dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e della Carta di Nizza: nel 2013 (Sentenza nelle cause riunite C- 584/10 P, C-593/10 P e C-595/10 P, Commissione, Consiglio, Regno Unito/Yassin Abdullah Kadi, 18 luglio 2013) la Corte di Giustizia ha sostenuto che solo un miglioramento nei metodi utilizzati dal Consiglio di Sicurezza sarebbe stato valutato conforme al principio del giusto processo così come pensato dal diritto europeo. Un esempio riportato dalla Corte in tal senso era l’introduzione, da parte del Consiglio di Sicurezza, di una sorta di difensore civico l’Ombudperson.
Nel caso Kadi la Corte ha richiamato in primo luogo l’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE che, nell’ambito del «diritto a una buona amministrazione», enuncia il «diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio» e «il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale». In secondo luogo, si richiama l’art. 47 («diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale»), dal quale si desume la necessità che «l’interessato possa conoscere la motivazione della decisione adottata nei suoi confronti, sia in base alla lettura della decisione stessa sia a seguito di comunicazione della motivazione effettuata su sua istanza, fermo restando il potere del giudice competente di richiedere all’autorità di cui trattasi la comunicazione della motivazione medesima, affinché l’interessato possa difendere i propri diritti nelle migliori condizioni possibili e decidere, con piena cognizione di causa, se gli sia utile adire il giudice competente, e affinché quest’ultimo possa pienamente esercitare il controllo della legittimità della decisione in questione». Infine, la Corte si ricollega all’art. 52, par. 1, che, disciplinando in modo “orizzontale” la «portata dei diritti garantiti» dalla stessa Carta, subordina l’ammissibilità di ogni limitazione all’esercizio dei diritti alla condizione che la limitazione stessa rispetti il contenuto essenziale del diritto e sia corrispondente agli obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione.

5. Il Parlamento Europeo si sofferma poi nella sua relazione sui doveri in capo agli Stati membri nei riguardi dei diritti fondamentali. Il PE si dice conscio delle differenze esistenti all’interno delle culture costituzionali europee che, nonostante una base comune, potrebbero creare problemi relazionali con la Carta dei diritti fondamentali. Si è posto almeno un dubbio interpretativo per quanto concerne l’art. 51, par. 1 che recita: «le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà come pure agli Stati membri nell’attuazione del diritto dell’Unione». L’espressione “nell’attuazione del diritto dell’Unione” non ha tuttavia trovato chiarimento nella spiegazione a tale articolo che recita: «con riferimento agli Stati membri, risulta inequivocabilmente dalla giurisprudenza della Corte che la necessità di rispettare i diritti fondamentali definita nel contesto dell’Unione vincola solo gli Stati membri quando essi agiscono nell’ambito di competenza del diritto dell’Unione». La non perfetta aderenza di concetti come “attuazione del diritto dell’Unione” e “ambito di applicazione del diritto dell’UE” può essere fonte di ambiguità. Tuttavia sembra difficile – anche a parere del PE – che gli Stati membri accettino che la Carta dei diritti fondamentali sia direttamente applicabile all’interno dei propri ordinamenti come alternativa agli standard costituzionali nazionali. I dubbi potrebbero essere dissipati dalla posizione della Corte di Giustizia riportata dal Parlamento Europeo nella sentenza Åkerberg Fransson (causa C-617/10) che afferma: «[…] dato che i diritti fondamentali garantiti dalla Carta devono essere rispettati quando una normativa nazionale rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, non possono esistere casi rientranti nel diritto dell’Unione senza che tali diritti fondamentali trovino applicazione. L’applicabilità del diritto dell’Unione implica quella dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta». In questo modo, a parere del PE, la Corte ha ampliato l’ambito di competenza del diritto comunitario utilizzando il c.d. “approccio funzionale” per mezzo del quale il dovere di applicare la Carta «non riguarda solo specifiche previsioni adottate per attuare gli obiettivi europei, ma anche altre disposizioni nazionali che sono necessarie per assicurare l’applicazione effettiva delle norme provenienti dall’UE». Questo comporta che «un collegamento, anche solo “parziale”, tra una normativa nazionale e una qualsiasi misura UE, sia idonea ad estendere il campo di applicazione della Carta rispetto alle azioni nazionali» (Ippolito, La Carta dei diritti fondamentali quale strumento per l’integrazione). Da ciò discendono due considerazioni: la prima la fornisce la sentenza stessa laddove si legge che «da una costante giurisprudenza della Corte risulta infatti sostanzialmente che i diritti fondamentali garantiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione si applicano in tutte le situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione, ma non al di fuori di esse. A tal proposito la Corte ha già ricordato che essa, per quanto riguarda la Carta, non può valutare una normativa nazionale che non si colloca nell’ambito del diritto dell’Unione. Per contro, una volta che una siffatta normativa rientra nell’ambito di applicazione di tale diritto, la Corte, adita in via pregiudiziale, deve fornire tutti gli elementi di interpretazione necessari per la valutazione, da parte del giudice nazionale, della conformità di tale normativa con i diritti fondamentali di cui essa garantisce il rispetto». La seconda considerazione riguarda invece il fatto che il diritto dell’Unione continua ad espandersi in sempre nuovi settori e pertanto una connessione tra misura nazionale e diritto dell’Unione apparirebbe sempre possibile (Ippolito).
Per quanto riguarda invece i diversi livelli di protezione garantiti dalle Costituzioni nazionali e dalla Carta, il PE riporta una delle ultime indicazioni della dottrina in materia usando due metafore: il livello di protezione assicurato dal diritto europeo può assumere da un lato la forma di “pavimento” sotto il quale la legge nazionale non dovrebbe mai scendere e dall’altro potrebbe prendere la forma di un tetto, che costituisce il livello massimo di protezione europeo.
Sempre rispetto ai doveri in capo agli Stati membri il PE riporta un ulteriore orientamento giurisprudenziale riguardo l’interpretazione delle misure europee nel momento della loro attuazione: degno di nota è che la Corte di Giustizia, in una sentenza del 2012 (Telekabel, caso C-314/12), ha affermato che nel trasporre le direttive all’interno degli ordinamenti domestici gli Stati membri devono operare una interpretazione della direttiva in questione che consenta il giusto bilanciamento tra i vari diritti fondamentali protetti dal diritto europeo. Quindi, il dovere di rispettare i diritti fondamentali si estende in questo modo anche all’interpretazione delle misure di applicazione del diritto europeo in quanto, conclude il PE, solo in questo modo gli Stati membri agirebbero come strumento dell’amministrazione decentralizzata dell’Unione sia nell’applicazione di un regolamento che nella trasposizione di una direttiva, nel rendere esecutiva una decisione dell’Unione o una sentenza della Corte.
A conclusione degli obblighi in capo agli Stati membri il PE riporta l’apertura della Corte alla strada della “protezione multilivello dei diritti fondamentali” in osservanza del principio di sussidiarietà e di rispetto di eventuali deroghe che gli Stati membri potrebbero apportare ad alcuni diritti per rispondere ad esigenze di protezione dell’ordine pubblico, della sicurezza e della salute pubblica. Le deroghe, secondo la Corte di Giustizia, possono essere contemplate ma devono attenersi alle condizioni poste dal diritto europeo e rispettare situazioni come quella della protezione del legittimo affidamento, della non discriminazione, della proporzionalità e della conformità ai diritti fondamentali. Il PE riporta a tal proposito due sentenze, Schmidberger (caso C-112/00) e Omega (C-36/02) in cui la Corte di Giustizia ha accolto il fatto che alle libertà economiche dell’Unione possono subentrare il principio della dignità umana e della libertà di espressione quando, a livello nazionale, è necessario effettuare un bilanciamento tra di esse.
Infine, il PE riporta due momenti in cui può accadere, da un lato, che una materia (di cui fanno parte anche i diritti fondamentali) ricada nell’area di competenza dell’Unione ma che quest’ultima non abbia ancora proceduto ad una legislazione specifica; dall’altro, il caso diverso in cui i diritti fondamentali siano contemplati in materie che non appartengono alla competenza dell’Unione. Nel primo caso, il silenzio al livello dell’UE è spesso giustificato dal fatto che le Istituzioni europee hanno l’intenzione di rispettare le specificità degli ordinamenti giuridici nazionali (specialmente se si parla di temi delicati come sanzioni amministrative o penali): in tal caso tuttavia, anche in assenza di specifica legislazione dell’UE, gli Stati membri devono tenere in considerazione i contenuti della Carta e devono oltretutto stabilire, così come recita l’art. 19 TUE, par. 1, «i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nel settori disciplinati dal diritto dell’Unione». Tale requisito è ribadito in modo esplicito anche dall’art. 47 della Carta.
Nel secondo caso invece, quando i diritti fondamentali appartengono a materie di competenza degli Stati membri, secondo alcune recenti sentenze della Corte di Giustizia (Annibaldi, C-309/96 e Dereci, C-256/11), le Corti e le autorità nazionali possono utilizzare i propri standard costituzionali come fonte. Tuttavia, come sta spesso accadendo, anche la Carta di Nizza può essere invocata dalla Corti nazionali nonostante ci si trovi in situazioni che non ricadono espressamente negli ambiti di competenza del diritto dell’Unione.

6. Nell’ultimo punto che si intende evidenziare vengono presi in considerazione dal Parlamento Europeo i doveri delle Istituzioni europee nei riguardi dei diritti fondamentali attraverso lo studio di tre delle ultime e più significative sentenze pronunciate della Corte di Giustizia dopo l’entrata in vigore del trattato di Lisbona. In particolare, si tratta del caso Schecke del 2010, del caso Test-Achats del 2011 e del caso Digital Rights Ireland del 2014. Senza la necessità di entrare nel dettaglio dei pronunciamenti, il PE riporta queste sentenze per una ragione fondamentale: i giudizi della Corte di Giustizia hanno segnato un nuovo corso in quanto nuovi obblighi, provenienti dalla giurisprudenza, incombono sul diritto europeo che, per conformarsi alle richieste formulate dalla Corte nell’ultimo periodo, deve migliorare la qualità della legislazione europea sia ex ante, e quindi durante i lavori preparatori a partire dal progetto di iniziativa, sia ex post, e cioè sul possibile impatto che quella legislazione potrà avere nella sua applicazione. Il legislatore europeo deve tenere conto pertanto non solo dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, ma anche di tutta una serie di bilanciamenti tra i diritti nel procedere con i suoi lavori. Infatti, proprio nei tre casi citati, la Corte di Giustizia ha riscontrato che Consiglio e Commissione avevano superato i limiti imposti dal principio di proporzionalità nelle prime due sentenze, mentre nel terzo caso, le Istituzioni che avevano adottato la direttiva oggetto della pronuncia non avevano indicato in essa alcun criterio oggettivo per permettere alle autorità nazionali competenti di poter agire. In questo modo, secondo il PE, la giurisprudenza della Corte di Giustizia conferma che il suo impegno non è volto solo a controllare il rispetto dei criteri di proporzionalità, sussidiarietà, interpretazione e applicazione dei Trattati, ma tende sempre più ad ampliare il suo ruolo: dichiarandosi custode del rispetto dei diritti fondamentali garantiti dal diritto dell’Unione, vuole legittimare in modo sempre maggiore l’intero operato delle Istituzioni europee.
A tal proposito il PE ha richiamato un documento adottato dalla Commissione nel 2010 (Strategia per l’effettiva attuazione della Carta, COM (2010) 573 final) che, con lo scopo dichiarato di creare una “cultura dei diritti fondamentali” a tutti i livelli del procedimento legislativo (dal momento ex ante a quello ex post richiamati sopra), individua una lista di controllo che rispecchia l’art. 52, par 2 della Carta di Nizza: tale “check list” contiene una serie di domande (ad esempio: «quale diritto fondamentale viene toccato da questo regolamento?»; oppure: «le limitazioni di questo diritto, sono necessarie per raggiungere l’obiettivo dell’interesse generale o per proteggere altri diritti?; «sono proporzionate allo scopo desiderato?»; «Qual è l’impatto politico sui diritti fondamentali?») che il legislatore deve porsi prima di procedere all’adozione di un nuovo atto legislativo. Stesso approccio è stato utilizzato dal Consiglio Europeo nelle sue conclusioni del 5 e 6 giugno 2014.
Questo discorso serve al Parlamento Europeo per mettersi nella prospettiva del futuro della Carta: attraverso le Linee guida politiche stilate da Junker, il PE si pone nella stessa prospettiva della Commissione che è quella cioè di collocare i diritti fondamentali nel nucleo dei propri mandati quinquennali, facendo sì che proprio le due Istituzioni sopranazionali per eccellenza legittimino politicamente l’ampio progetto dell’Unione Europea. Per questa ragione è dovere di tutte le Istituzioni europee controllare che le proprie azioni vengano compiute nel rispetto della Carta.
Gli anni a venire rappresentano per il Parlamento Europeo il giro di boa che deve segnare una nuova era dei diritti fondamentali. Le direzioni che bisogna seguire sono quelle già richiamate: prendere in considerazione la Carta, tanto nel procedimento legislativo quanto negli orientamenti giurisprudenziali, darà il là al consolidamento dei valori e dell’identità comune dei popoli europei e alla credibilità delle Istituzioni europee, elementi indispensabili per avvicinare i cittadini alla sfera pubblica europea.

Luisa Di Fabio

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