Il primo Consiglio europeo dopo la c.d. Brexit: dichiarazioni e conclusioni del Parlamento europeo e dei Capi di Stato e di Governo degli Stati membri alla prova con la decisione del Regno Unito (05.07.2016)

1- Introduzione. Quello della c.d. Brexit, l’uscita del Regno Unito dall’Unione europea decisa da un referendum consultivo del 23 giugno scorso, è un tema complicato da trattare, primo perché nessuno Stato si era ritrovato mai a dover negoziare per una tale azione e secondo, ma non meno importante, perché neppure l’Unione europea, né le allora Comunità, si erano mai trovate a dover fronteggiare un evento così burrascoso per i mercati, le borse, le istituzioni nel loro complesso e per le enormi implicazioni e ricadute che la reale uscita del Regno Unito (la cui unità sembra vacillare di nuovo dati gli esiti del referendum in determinate zone del Paese) potrebbe causare.

2- La risoluzione del Parlamento europeo sulla decisione del Regno Unito di lasciare l’UE. A seguito della consultazione popolare le istituzioni dell’Unione hanno reagito con atteggiamenti avversi alla decisione ed è proprio in questo clima di tensioni e incertezze che il 28 giugno scorso i Capi di Stato e di Governo dei 28 Stati membri dell’UE si sono riuniti a Bruxelles per la riunione già in programma del Consiglio europeo durante la quale l’Unione ha mostrato tutto il suo rammarico e la sua indisponibilità a trattare.
In verità, già dalla seduta mattutina del Parlamento europeo riunito in sessione plenaria straordinaria, era emersa una certa amarezza, mista a frustrazione dei parlamentari europei che avrebbero preferito un voto orientato al “Remain”. Per questa ragione avevano dato vita ad un dibattito serrato, fatto a tratti di schermaglie spesso inutili e improduttive, votando alla fine una risoluzione (a maggioranza semplice, con 395 deputati che hanno votato a favore, 200 contrari e 71 astenuti) in cui è stato preso atto della decisione dei cittadini britannici di uscire dall’UE; è stato sottolineato, da un lato che la volontà espressa dal referendum dovrà essere pienamente rispettata, ma dall’altro la necessità di dare il via nel più breve tempo possibile ai negoziati ex art. 50 TUE che prevede il recesso di uno Stato membro. In tal modo è stato invitato il Regno Unito a comunicarne la notifica ufficiale ed è stato sostenuto con forza che non si potrà decidere in merito alle eventuali nuove relazioni tra il Paese “uscente” e l’UE prima della conclusione dell’accordo di recesso. La risoluzione ha inoltre rammentato che l’entrata in vigore dell’intesa del febbraio 2016 tra UE e Regno Unito era subordinata alla sua decisione di restare uno Stato membro e che pertanto tale accordo è da considerarsi ora nullo. Al punto 2 della sua risoluzione il Parlamento europeo scrive una frase importante: i deputati riconoscono cioè che si tratta di un momento cruciale per l’UE e che gli interessi e le aspettative dei cittadini dell’Unione devono essere nuovamente posti al centro del dibattito manifestando la necessità di rilanciare il progetto europeo. Vero è, tuttavia, che la retorica delle Istituzioni europee non è stata superata neppure in questa occasione così difficile che potrebbe ancora rappresentare una svolta per l’Unione, entità avvertita come lontana da molti dei suoi cittadini. Eppure, ancora una volta il PE ha voluto sottolineare che, nonostante le diverse possibilità di integrazione più lente o meno approfondite, è necessaria una riflessione sul suo futuro, prendendo come fulcro «i valori comuni, la stabilità, la giustizia sociale, la sostenibilità, la crescita e la creazione di posti di lavoro, il superamento della persistente incertezza economica e sociale, la protezione dei cittadini e la sfida della migrazione che impone, in particolare, lo sviluppo e la democratizzazione dell’Unione economica e monetaria e dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, nonché il rafforzamento della politica estera e di sicurezza comune». Come appare chiaro, le parole pompose che si avvicendano e che sono tipiche di tutte le Istituzioni europee restano per ora solo su carta e data l’incertezza del futuro non è detto che la carta non diventi straccia.

3- Le Conclusioni del Consiglio europeo. Per quanto riguarda le conclusioni del Consiglio europeo, sono di due tipi i documenti prodotti durante le due giornate di vertice: il primo, quello venuto fuori dalla riunione a 28, che ha visto la partecipazione del Premier britannico David Cameron, ha riguardato i temi già da tempo all’ordine del giorno, mentre il documento approvato nella giornata del 29 giugno è stato il frutto di una riunione informale a 27, senza cioè la presenza del Capo del Governo del Regno Unito ed è una dichiarazione composta da sette punti che, tuttavia, rimanda a dopo l’estate ogni decisione.

a) Le Conclusioni del Consiglio europeo del 28 giugno 2016. Le Conclusioni dei 28 leader dei Paesi dell’Unione, che oltretutto chiudono il semestre europeo a guida olandese per lasciare il posto alla Slovacchia il prossimo 1° Luglio, hanno riguardato l’immigrazione, l’occupazione, la crescita e gli investimenti, le relazioni esterne. Per quanto riguarda il primo tema, e cioè quello della migrazione, il Consiglio europeo ha continuato a sostenere l’imprescindibilità dell’accordo UE-Turchia sui migranti, l’intesa raggiunta nel febbraio scorso con il governo turco. Tale concordanza di intenti ha visto la luce a causa delle pressioni migratorie che nell’inverno scorso avevano messo a dura prova gli Stati dei Balcani e avevano portato ad una forte critica interna all’Unione del c.d. “Sistema Schengen” di cui il Codice frontiere che porta lo stesso nome ne detta le regole disciplinando, tra le altre cose, l’eventuale ripristino dei controlli tra le frontiere interne all’UE e l’ingresso nell’Unione da parte di cittadini provenienti da paesi terzi per il tramite di quelle esterne. In questo modo le pressioni migratorie provenienti dai territori balcanici sono state ridotte aumentando quindi il riversamento degli immigrati irregolari nel Mar Mediterraneo. Alla base della decisione, sia la considerazione della Turchia come Paese terzo sicuro (che può ora attingere da fondi specifici destinati all’accoglienza nei propri confini) sia le disposizioni legislative che, a parere dei leader europei, la Turchia ha recentemente adottato in materia di trattamento dei siriani e dei cittadini di altri paesi che consentono il rimpatrio dei migranti in Turchia e il rispetto delle disposizioni della direttiva sulle procedure d’asilo. Nello stesso momento in cui plaude al suddetto accordo per aver ridotto drasticamente gli arrivi dalla rotta balcanica, il Consiglio europeo deve far fronte al dato degli sbarchi e dei naufragi avvenuti sull’altro fronte caldo, e cioè proprio il fronte Mediterraneo. I numeri degli sbarchi sulle coste a sud dell’Unione sono agli stessi livelli dell’anno 2015, che non a caso è stato ribattezzato l’annus horribilis per le morti senza nome nel Mare Nostrum. Eppure, mentre lo scorso anno si invocava al disastro, quest’anno il Consiglio europeo si limita a sostenere che le cifre non sono cambiate e che bisogna sforzarsi per diminuirle. Infatti, per assicurare il pieno controllo delle frontiere esterne, c’è bisogno di un quadro di partenariato efficace per la cooperazione con i singoli paesi di origine e transito. Il Consiglio europeo ha anche richiamato una recente comunicazione della Commissione europea che fa da base all’attuazione rapida di tale quadro. Per i leader europei l’importante è perseguire risultati specifici e misurabili soprattutto nel campo dei rimpatri rapidi degli immigrati irregolari laddove non sono ancora presenti accordi di riammissione; creare ed utilizzare le giuste leve per l’applicazione delle politiche europee anche all’estero, come il commercio e lo sviluppo in modo da portare a termine accordi specifici con singoli Stati.
Inoltre per il Consiglio europeo tutti gli strumenti e tutte le fonti di finanziamento pertinenti dovrebbero essere mobilitati in modo coerente a sostegno dell’approccio definito. Si parla ad esempio dell’iniziativa della Banca europea per gli investimenti nei paesi del vicinato meridionale e dei Balcani occidentali quale primo passo nel nuovo quadro di cooperazione con il fine di promuovere gli investimenti nei paesi partner delle aree geopolitiche indicate. Il Consiglio europeo ha inoltre invitato la Commissione a presentare entro settembre 2016 una proposta relativa a un piano di investimenti esteri «ambizioso», che dovrebbe essere esaminata in via prioritaria dal Parlamento europeo e dal Consiglio. In questo modo l’UE si dice pronta ad affrontare le cause primarie dell’immigrazione illegale non solo cooperando con i paesi d’origine che devono essere titolari delle azioni decise tramite gli accordi, ma anche grazie alla collaborazione in seno al prossimo vertice del G20 e con l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite che terrà una riunione ad alto livello proprio sui grandi movimenti di rifugiati e migranti. Anche per tale ragione il Consiglio europeo ha voluto ricordare nelle sue Conclusioni che quella della migrazione, soprattutto se forzata, è un problema di dimensioni mondiali davanti al quale la Comunità internazionale deve saper reagire. In relazione all’ultimo Consiglio Affari esteri, i leader europei si dicono soddisfatti dell’accordo politico che esso ha raggiunto con il Parlamento europeo sulla guardia di frontiera chiedendone ora una rapida attuazione.

Il Consiglio europeo ha discusso anche della macro-area “Occupazione, crescita e investimenti” di cui fanno parte:
– il mercato interno per il quale approfondimento ed equità sono le piattaforme per la creazione di nuovi posti di lavoro, di una maggiore produttività e di un contesto favorevole agli investimenti. Nel mercato interno rientrano tutte le strategie dell’Unione europea, dalla portabilità transfrontaliera (che consentirà ai residenti dell’UE di viaggiare portando con sé il contenuto digitale che hanno acquistato o sottoscritto nel paese di origine), all’eliminazione degli ostacoli all’e-commerce tra cui la modernizzazione dei regimi IVA, dal riesame del mercato del roaming per abolire i costi dovuti alle frontiere, alle riforme delle norme sui diritti d’autore e sugli audiovisivi con un invito rivolto a tutti gli Stati membri di utilizzare le possibilità offerte dall’e-government. Una parte delle conclusioni è dedicata all’importanza della banda larga e alla necessità di assicurare all’Unione il primato nell’introduzione della rete 5G. Infine, il Consiglio europeo ha auspicato maggiori investimenti a sostegno di chi vuole fare attività all’estero e a sostegno dell’economia reale;
– Il commercio, il piano di investimenti, l’unione economica e monetaria, la fiscalità e l’agricoltura per i quali il Consiglio europeo nell’ordine ha ricordato l’importanza di una politica di difesa commerciale, per la quale è richiesto un rapido completamento dei lavori; ha ricordato in particolare il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) che ha già prodotto risultati e che rappresenta uno strumento fondamentale per mobilitare gli investimenti privati utilizzando allo stesso tempo in modo intelligente le poche risorse di bilancio disponibili; ha fatto il punto sullo stato di avanzamento dell’unione monetaria ed economica chiedendo di andare avanti con i lavori sull’unione bancaria; ha ricordato che la lotta alla frode, all’evasione fiscale e al riciclaggio di denaro resta una priorità che non è esclusiva dell’Unione ma di tutta la Comunità internazionale; ha fatto il punto sul settore agricolo e sui suoi sviluppi chiedendo sostegno finanziario per gli agricoltori, invitando al tempo stesso tutti comparti della filiera a contribuire per migliorare le condizioni del mercato.

Infine, la Conclusioni hanno riguardato le relazioni esterne dell’UE per le quali in primis il Consiglio europeo ha ribadito il proprio sostegno al governo di intesa nazionale della Libia, quale unico legittimato a ripristinare la stabilità del Mediterraneo centrale combattendo le milizie estremiste. Ha accolto la risoluzione n. 2292 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e l’ampliamento dell’operazione SOPHIA che ha lo scopo di far rispettare l’embargo sulle armi nei confronti della Libia e formare la guardia costiera libica.
Il Consiglio europeo ha discusso della cooperazione UE-NATO alla presenza del Segretario generale della North Atlantic Treaty Organization, chiedendo un ampliamento e un rafforzamento delle relazioni tra le due organizzazioni, pur ognuna mantenendo i propri ruoli e la propria autonomia ma i cui rapporti dovranno essere all’insegna della totale apertura in settori strategici sotto il cappello di obiettivi e principi comuni per fronteggiare le sfide attuali.

b) La Dichiarazione dei 27 Capi di Stato e di Governo del 29 giugno 2016. I leader dei 27 Stati membri hanno dato vita, tramite una breve dichiarazione composta da sette punti, ad una “riflessione politica” che vuole mettere al centro due elementi imprescindibili: da un lato, il processo di integrazione europea, senza il quale la pace, la prosperità e la sicurezza sul continente non sarebbero state e non potranno essere durature; dall’altro, la necessità di cambiare rotta data l’insoddisfazione dei cittadini europei che non può più essere sottovalutata, né trascurata come è stato fatto sinora. I capi di Stato e di Governo si sono detti consapevoli che il referendum britannico segna un punto di svolta per migliorare la sicurezza, l’occupazione, la crescita e il futuro dei giovani europei.
Sono quattro i punti che si riferiscono esclusivamente al Regno Unito e che, tuttavia, si limitano a ripetere sostanzialmente che non si potrà procedere al alcun negoziato senza la previa notifica della sua volontà di utilizzare l’art. 50 TUE che dovrà avvenire oltretutto nel più breve tempo possibile; che, fin a quando resterà parte dell’Unione, al Regno Unito, ai cittadini e alle persone fisiche e giuridiche continuerà ad applicarsi il diritto dell’UE, per quanto riguarda sia i diritti che gli obblighi; e che, punto più importante di tutti, l’Unione auspica da un lato che il Regno Unito resti un partner fondamentale, ma dall’altro ribadisce che senza l’accettazione piena delle quattro libertà previste dai Trattati (libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali) non sarà possibile avere accesso al mercato interno. Quello della libera circolazione delle persone sarà forse il punto sul quale i negoziati futuri saranno i più difficili da portare a conclusione in quanto per il Regno Unito, quale Stato membro, opera il Protocollo n. 20 allegato ai Trattati che prevede all’art. 1 che nonostante gli articoli 26 TFUE (par. 2: “Il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei trattati”) e 77 TFUE (politiche relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione), qualsiasi altra disposizione di tale trattato o del trattato sull’Unione europea, qualsiasi misura adottata a norma di questi trattati o qualsiasi accordo internazionale concluso dall’Unione o dall’Unione insieme ai suoi Stati membri con uno o più Stati terzi, il Regno Unito è autorizzato ad esercitare, alle sue frontiere con altri Stati membri, sulle persone che intendono entrare nei propri territori, tutti quei controlli che ritiene necessari allo scopo di verificare il diritto di accesso per i cittadini europei e per le persone a loro carico, che esercitano diritti conferiti loro dal diritto dell’Unione, nonché per cittadini di altri Stati cui tali diritti sono stati conferiti mediante un accordo vincolante per il Regno Unito e stabilire se concedere o meno ad altre persone il permesso di entrare. Nessuna disposizione dei citati articoli o di altri pregiudica infatti il suo diritto di adottare o esercitare siffatti controlli. Esso decide inoltre di volta in volta, grazie al Protocollo n. 21, come comportarsi in relazione al Titolo V TFUE, quello relativo allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Questo vuol dire che non tutti gli atti derivati da tale Titolo (disposizioni in materia di immigrazione regolare, irregolare o protezioni internazionale, solo per citarne alcune) si applicano al suo territorio proprio in relazione alla sua decisione iniziale di non far parte della cooperazione rafforzata in tali settori. Questa breve disamina del diritto dell’Unione serve a domandarsi perché proprio ora l’Unione europea voglia imporre tutte le quattro libertà ad uno Stato che diventerà terzo quando fino a pochi giorni fa a quello stesso Stato, pur essendo un membro, erano stati accordati i controlli sulle persone. Inoltre, nell’accordo del febbraio scorso che il Regno Unito era riuscito a “strappare” al Consiglio europeo, una delle richieste che erano state accettate prevedeva proprio la limitazione della libera circolazione delle persone, limitazione da estendere non solo ai cittadini provenienti da Stati terzi, ma anche ai cittadini europei. Alla base di una tale pretesa c’era la volontà di non concedere i benefici del welfare state britannico a cittadini che non fossero britannici. D’altronde, grazie ad un ulteriore Protocollo, il n. 30, al Regno Unito non si applicano neppure le norme previste nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, in particolare, come specifica l’art. 1, comma 2 del citato protocollo, «per evitare dubbi, nulla nel titolo IV della Carta [SOLIDARIETÀ] crea diritti azionabili dinanzi a un organo giurisdizionale applicabili alla Polonia o al Regno Unito, salvo nella misura in cui la Polonia o il Regno Unito abbiano previsto tali diritti nel rispettivo diritto interno».

4- Conclusioni. Sembra opportuno in questa sede soffermarsi ancora una volta sulla incapacità di reazione delle istituzioni europee. La sera del 28 giugno è giunta anche a Bruxelles la notizia di un nuovo attentato, questa volta ai danni dell’aeroporto internazionale Atatürk di Istanbul. Ebbene, questo nuovo attentato, tralasciando la seppur importantissima e angosciante scia di sangue che ha lasciato nuovamente dietro di sé, ha fatto emergere ancora una volta e con forza un dato che deve essere sottolineato fin quando lo stato attuale delle cose non cambierà: l’Unione è circondata, letteralmente stretta tra periferie che sono nel caos più totale, in guerra, in miseria, mentre essa, al suo interno è inerte, immobile, incapace di agire se non per portare avanti le sue azioni di ordinaria amministrazione, accompagnate da parole standardizzate che si ripetono come un copia/incolla nelle diverse conclusioni, risoluzioni, comunicati stampa. Probabilmente è risultata immobile, matrigna più che madre, anche a quei cittadini britannici che, in barba ad ogni principio democratico, sono stati accusati di ignoranza solo perché hanno votato quello che ritenevano giusto. Perché il referendum britannico ha fatto anche questo: ha permesso finalmente alla democrazia di tornare al centro dei dibattiti. Il futuro non appare certo più roseo del presente, tuttavia, il referendum britannico, per chi fosse davvero un sostenitore dell’Unione europea, quella della cultura, delle radici comuni, della prosperità e della solidarietà, dovrebbe essere la spinta a ripensare a molti dei vincoli che sono stati imposti e non sono stati accettati da tutti i cittadini europei.

Luisa Di Fabio

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