Il Parlamento europeo accelera verso un’azione esterna dell’Unione più efficace: quando l’ambizione fa a pugni con la realtà (21.02.2017)

Il 16 febbraio 2017 il Parlamento europeo ha approvato due importanti risoluzioni riguardanti il futuro dell’Unione europea. Importanti per diversi motivi, in particolare due: perché trattano di un tema attuale e molto delicato, che apre profili di problematicità tra le istituzioni dell’Unione e soprattutto tra gli Stati membri; perché si propongono di riformare l’Ue nel profondo, in ogni suo settore strategico, per ridare slancio al progetto “comunitario” e affrontare con maggiore efficacia le enormi sfide quotidiane che minacciano le sue fondamenta, ossia tra le altre, la crisi economica e finanziaria di alcuni Stati membri, gli imponenti flussi migratori, il terrorismo, le insicurezze e le instabilità ai confini esterni, l’ascesa di partiti e movimenti antieuropei, nazionalisti e xenofobi, il recesso del Regno Unito, il complicato rapporto con la Federazione Russa e con i “nuovi” Stati Uniti del Presidente Trump.

La presente nota informativa si propone di illustrare le proposte contenute nelle due risoluzioni circa l’azione esterna dell’Unione. Ambito tanto importante quanto particolarmente debole della politica unitaria dell’Ue, nonostante il suo rafforzamento a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

La risoluzione relativa alle evoluzioni e agli adeguamenti possibili dell’attuale struttura istituzionale dell’Unione (2014/2248(INI)), discussa e preparata in Commissione affari costituzionali del PE e che ha avuto come relatore Guy Verhofstadt (Alleanza dei Democratici e dei Liberali per l’Europa – ALDE), ha scandito un percorso a tappe forzate verso una totale integrazione degli Stati membri nel settore della politica estera, di sicurezza e di difesa (paragrafi 35-40). Progetto molto ambizioso – forse troppo visto l’attuale scenario e soprattutto quello che potrebbe delinearsi in futuro con l’ulteriore rafforzamento dei partiti e movimenti ostili all’Ue – basato su alcuni punti fermi e proposte forti. Innanzitutto la trasformazione, anche nominale, dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza in vero e proprio ministro degli Affari esteri dell’Ue, a cui si dovrebbe fornire tutto il sostegno necessario per farlo diventare il principale rappresentante dell’Unione nei consessi internazionali, a partire dall’ONU. Strettamente connesso a questo aspetto, la risoluzione propone la revisione della funzionalità del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), partendo da un accrescimento della sua dotazione finanziaria, e la creazione, nel quadro della Commissione europea, della Direzione generale della Difesa (DG Difesa). Inoltre, al fine di reagire meglio alle sfide provenienti dal vicinato, occorrerebbe istituire immediatamente un’Unione europea della difesa, in cui il Parlamento europeo (PE) abbia un ruolo di spicco durante le fasi della sua creazione oltreché il diritto di approvazione in caso di operazioni all’estero. Il dispositivo, peraltro, ha sottolineato la necessità di accrescere le risorse destinate alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) e di istituire un ufficio di intelligence europea a supporto di quest’ultima. Infine, la centralità di un potenziamento dell’azione esterna dell’Unione è confermata dalla proposta di riduzione a due del numero dei vicepresidenti della Commissione (dagli attuali sette), uno dei quali dovrebbe essere proprio il ministro degli Esteri (par. 48).

La seconda risoluzione, sul miglioramento del funzionamento dell’Unione sfruttando le potenzialità del trattato di Lisbona (2014/2249(INI)), relatori Mercedes Bresso e Elmar Brok dell’Alleanza Progressista dei Socialisti e dei Democratici (S&D), ha dedicato ancora più spazio all’azione esterna dell’Ue, precisandone meglio alcuni aspetti essenziali. Per accrescere l’efficacia, la coerenza e la responsabilità della politica estera e di sicurezza comune (paragrafi 98-105), il documento prevede il rafforzamento del controllo del PE sull’azione esterna dell’Unione e l’avvio di negoziati per il rinnovo dell’accordo interistituzionale del 2002 sull’accesso alle informazioni sensibili del Consiglio nel settore della PESC. Inoltre, sulla stessa lunghezza d’onda della risoluzione precedente, auspica un potenziamento del SEAE tramite l’integrazione al suo interno dei rappresentanti speciali dell’Ue e il trasferimento dei loro fondi dalle linee di bilancio della PESC a quelle del SEAE stesso. In aggiunta, per alcuni aspetti della PESC, invita a passare dall’unanimità al voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio e a sfruttare al massimo le possibilità offerte dalla cooperazione rafforzata (ex art. 20 TUE). Infine rimarca le proprie prerogative laddove ricorda l’obbligo delle altre istituzioni ad informarlo in tutte le fasi della procedura di negoziazione e conclusione di accordi internazionali, anche in materia di PESC.
L’altro pilastro preso in esame dalla risoluzione, su cui evidentemente il PE investe molto per migliorare l’azione dell’Ue sul piano esterno e militare, riguarda la politica di difesa comune. La maggioranza degli eurodeputati ha chiesto la progressiva realizzazione di una difesa comune, sicché questa pretesa, comprensibile e legittima, si scontra con il dato di fatto che lo stesso documento mette in evidenza, cioè la necessità di raggiungere l’unanimità in sede di Consiglio europeo. Circostanza questa abbastanza inverosimile dato il panorama politico europeo. Il primo step per raggiungere questo ambizioso risultato, comunque, dovrebbe essere la creazione di una cooperazione strutturata permanente prevista dall’art. 42, par. 6 TUE passando per un voto a maggioranza qualificata del Consiglio. Inoltre ha raccomandato: la creazione di un Consiglio dei ministri della Difesa permanente per coordinare le politiche di difesa degli Stati membri; l’elaborazione da parte della Commissione di un Libro bianco dell’UE sulla sicurezza e la difesa e di un piano d’azione europeo in materia di difesa; il rafforzamento dell’Agenzia europea per la difesa, che passi anche dal partenariato pubblico-privato; la creazione di un fondo iniziale alimentato dai contributi degli Stati membri, per finanziare le attività preparatorie attinenti alle attività della politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) che non sono finanziate a titolo del bilancio dell’Ue; l’estensione del finanziamento comune al settore delle spese militari nell’ambito della PSDC, anche sfruttando Athena, il meccanismo che gestisce il finanziamento dei costi comuni delle operazioni militari dell’Unione istituito con decisione del Consiglio 2015/528 del 27 marzo 2015. Infine, la risoluzione ha chiesto esplicitamente l’istituzione di un quartier generale civile-militare permanente dotato di una capacità di pianificazione e condotta sia civile che militare. Di fianco a questa proposta, si registra la richiesta di istituzionalizzare le strutture militari europee già esistenti come i Battlegroups (gruppi tattici dell’Ue composti da circa 1.500 militari e a rapido dispiegamento), le Euroforces, la cooperazione Francia-Regno Unito in materia di difesa (ma in questo caso sorge il dubbio che qualcosa potrebbe cambiare una volta ultimata la c.d. Brexit) e la cooperazione per la difesa aerea del Benelux. Il quartier generale permanente diventerebbe l’organo di riferimento negli eventuali casi di attuazione futura della clausola di assistenza reciproca prevista dall’art. 42, par. 7 TUE, la quale, tra l’altro, si legge al par. 116, potrebbe «fungere da catalizzatore per ulteriori sviluppi della politica di sicurezza e difesa dell’Ue». Sicché questa circostanza potrebbe apparire quantomeno ambigua (almeno nel parere di chi scrive) dato che presupporrebbe il verificarsi di una futura aggressione armata, anche nella forma di un attentato terroristico come quello che ha colpito Parigi nel novembre 2015 e che ha portato per la prima volta alla invocazione della clausola da parte di un governo di uno Stato membro. In altre parole, il PE, insieme a tutte le altre istituzioni e gli altri organi competenti dovrebbe in primis preoccuparsi della prevenzione di una tale evenienza, facendo in modo che un simile drammatico evento non accada più.
Infine, la risoluzione ha rilanciato la cooperazione tra Ue e NATO a tutti i livelli, con un’enfasi speciale sulle minacce ibride, e ha chiesto un partenariato politico e militare globale che rinsaldi ulteriormente il partenariato tra le due organizzazioni regionali. Queste sollecitazioni paiono non essere casuali, ma sono una sorta di “reazione” alle promesse (o minacce) del nuovo presidente degli Stati Uniti Donald Trump di rivedere l’impegno del suo paese all’interno dell’Alleanza nordatlantica. Per chiudere, il documento del PE ha fatto un breve accenno alla cooperazione allo sviluppo, di cui si chiede un miglioramento del sistema di valutazione dell’impatto e l’istituzione di un meccanismo di arbitrato per risolvere le eventuali divergenze e incoerenze tra le differenti politiche dell’Unione, conferendo al presidente della Commissione europea la responsabilità politica dei suoi orientamenti generali e della risoluzione delle controversie.

Luigi D’Ettorre

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