Il Consiglio Affari generali approva l’accordo interistituzionale sulla better law-making (26.03.2016)

 

1. Introduzione. – Il 15 marzo 2016 si è riunito il Consiglio Affari generali. Presieduto dal ministro degli Affari esteri olandese, Bert Koenders, il Consiglio ha adottato decisioni in diversi settori, ma senz’altro la più importante ha riguardato l’accordo interistituzionale su un migliore processo decisionale (better law-making) a livello di Unione Europea. L’approvazione da parte dei ministri degli Stati membri apre la strada al prossimo decisivo passaggio istituzionale – che in realtà dovrebbe essere poco più di una formalità – ossia la firma dell’accordo da parte dei presidenti della Commissione (J.-C. Juncker), del Parlamento europeo (M. Schulz) e dello stesso Consiglio (semestre di presidenza olandese). A quel punto, l’accordo entrerà in vigore il giorno stesso.

2. Iter istituzionale e normativo e base giuridica. – La decisione del Consiglio chiude un percorso politico-istituzionale e decisionale iniziato ufficialmente nel 2013 con le conclusioni del Consiglio competitività del 29 maggio e il 4 ottobre sulla smart regulation, componente significativa della più ampia better regulation. Nel 2014 la Commissione indicò, tra le sue 23 priorità strategiche del suo programma di lavoro per il 2015, la proposta relativa a un accordo interistituzionale “Legiferare meglio” (COM(2014) 910 final, Annex 1), con la quale si sarebbe dovuto superare, aggiornandolo e rendendolo idoneo al nuovo quadro politico e istituzionale successivo alla riforma di Lisbona, il precedente accordo del 31 dicembre 2003 (2003/C 321/01).
Nel maggio 2015, finalmente, la Commissione presentò la comunicazione Legiferare meglio per ottenere risultati migliori – Agenda dell’UE (COM(2015) 215 final) – di cui abbiamo puntualmente dato conto [1] – che appunto adottò questo strumento quadro relativo a tale settore specifico. L’agenda fu discussa dai ministri degli Stati membri nel Consiglio Affari generali del 23 giugno 2015 e il 15 dicembre dello stesso anno il Consiglio approvò un accordo provvisorio su un migliore processo legislativo (better law-making) raggiunto nel frattempo dalla Commissione e dal Parlamento europeo. Infine, quest’ultima tappa decisiva che ha portato a compimento l’intero iter. In generale, l’accordo interistituzionale si fonda giuridicamente sulla base delle disposizioni contenute nell’art. 295 TFUE, inserito dal trattato di Lisbona, il quale appunto concede a PE, Consiglio e Commissione la facoltà di concludere accordi di questo tipo al fine di realizzare nel concreto forme di cooperazione strutturata e organica. In quanto non previsti dall’art. 288 TFUE – al pari di regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri – gli accordi interistituzionali sono considerati atti atipici, ossia atti che, seppur non contemplati nei trattati, si sono affermati nella prassi e che, anzi, possono anche assumere carattere vincolante.
3. Contenuto dell’accordo. – L’accordo interistituzionale è suddiviso in titoli. Il primo enuncia gli obiettivi e gli impegni comuni che intendono perseguire la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo. In sostanza le tre istituzioni si impegnano ad agire in conformità con i principi generali del diritto dell’Unione, ossia legittimazione democratica, sussidiarietà e proporzionalità, certezza del diritto e, anche sulla base di questi, intendono promuovere la semplicità, la chiarezza e la coerenza nella fase di elaborazione e stesura della legislazione dell’Unione, oltre che garantire la massima trasparenza della procedura legislativa.
Il titolo secondo, invece, attiene gli aspetti della programmazione e, in tal senso, le tre istituzioni si impegnano a rafforzare la programmazione annuale e pluriennale dell’UE, e in particolare, la Commissione si impegnerà ad approfondire il dialogo con il PE e il Consiglio sia prima che dopo l’adozione del suo programma di lavoro annuale. In questa sede non è possibile approfondire oltremodo il presente passaggio, ma è interessante constatare che il documento attribuisce una notevole importanza all’annual Work Programme della Commissione e questo sembra inserirsi pienamente nel percorso di empowerment dell’istituzione esecutiva dell’UE come una sorta di fulcro politico dell’intero impianto istituzionale dell’Unione, seppure costantemente nel rispetto del principio di leale e sincera cooperazione e di un necessario equilibrio istituzionale.
Il titolo terzo dell’accordo prevede gli strumenti da utilizzare per migliorare il processo decisionale. Essi sono la valutazione d’impatto (che deve aiutare le tre istituzioni a raggiungere decisioni che si fondino su una buona conoscenza e informazione delle problematiche e che però non rallentino oltremodo il processo legislativo o pregiudichino la capacità dei co-legislatori di proporre modifiche), la consultazione pubblica e degli stakeholders e relativo feedback e la valutazione ex-post della legislazione esistente.
Il titolo quarto riguarda gli strumenti legislativi. In questo caso la Commissione sarà chiamata a fornire al PE e al Consiglio, nella relazione che accompagna ogni sua proposta legislativa, la spiegazione e la giustificazione in merito alla scelta della base giuridica e il tipo di atto giuridico. Con riferimento a quest’ultimo caso, la Commissione dovrebbe sempre tenere in debito conto la differenza tra regolamenti e direttive, sia della loro natura, sia quindi degli effetti giuridici che provocano.
Il titolo quinto, tratta invece degli atti esecutivi e delegati, su cui le tre istituzioni pare puntino molto dato che vengono considerati strumenti integrati per legiferare meglio, contribuendo alla semplificazione e all’aggiornamento della legislazione, per renderla efficiente e ad attuarla rapidamente. Questo non vuol dire che tali strumenti debbano divenire la modalità prevalente attraverso cui si legifera a livello comunitario – e comunque non ci sono i presupposti viste le disposizioni dei trattati in materia – ma dovranno essere usati in maniera efficiente e trasparente e solo in casi giustificati. Al massimo entro la fine del 2017, le tre istituzioni creeranno un registro congiunto degli atti delegati, sempre nell’ottica di favorire la trasparenza, facilitare la pianificazione e consentire la tracciabilità di tutte le diverse fasi del ciclo di vita di un atto delegato.
Il titolo sesto riguarda la trasparenza e coordinamento della procedura legislativa e, in sostanza, prevede che le tre istituzioni si mantengano costantemente e reciprocamente informate sulle azioni e sui passaggi legislativi intrapresi, sincronizzino le loro proposte legislative, confrontino i calendari e le tempistiche finalizzate all’adozione di ogni singola proposta legislativa, garantiscano continui contatti reciproci per scambiarsi i rispettivi punti di vista sui temi affrontati. Inoltre si impegnano a incontrarsi entro sei mesi dall’entrata in vigore di questo accordo interistituzionale con lo scopo di negoziare delle migliori modalità pratiche per la cooperazione e la condivisione di informazioni.
Il titolo settimo fa riferimento all’attuazione e all’applicazione della legislazione dell’Unione, mentre il titolo ottavo alla semplificazione, intesa come attività delle istituzioni volta all’aggiornamento, all’eliminazione delle e al non inserimento di norme che appesantiscano la già ampia e complessa legislazione dell’Unione. Questo, come si è detto anche in precedenza, per evitare un eccesso di regolamentazione e di oneri amministrativi per cittadini, amministrazioni e imprese, tra cui in particolare quelle piccole e medie.
Infine, il titolo nono riguarda l’attuazione e il monitoraggio dell’accordo, nel senso di garantire da un lato le risorse e i mezzi per la sua corretta attuazione e dall’altro il monitoraggio congiunto e periodico, sia a livello politico che tecnico (nel gruppo di coordinamento interistituzionale), della sua implementazione.

4. Considerazioni conclusive. – Questo accordo, almeno sulla carta, dovrebbe migliorare il modo di legiferare dell’Unione in diversi modi:

(a) ogni anno il Consiglio, il PE e la Commissione discuteranno le priorità legislative dell’UE e concorderanno le priorità comuni principali per l’anno successivo. Questo permetterà alle tre istituzioni di lavorare più strettamente insieme per affrontare le grandi sfide che attendono l’UE e i suoi cittadini;

(b) le valutazioni d’impatto delle nuove iniziative diventeranno più complete in quanto terranno conto di una più ampia gamma di aspetti, tra cui l’impatto sulla competitività, in particolare per le PMI, gli oneri amministrativi e il costo di non prendere alcuna azione a livello di UE. Ciò sarà perseguito nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà e l’obiettivo è quello di assicurare che le norme dell’UE siano sempre fondate su decisioni ben informate;

(c) le tre istituzioni valuteranno le norme dell’UE esistenti al fine di semplificarle ed evitare un eccesso di oneri regolamentari e amministrativi, anche attraverso un sondaggio annuale in tal senso. Questo per fare in modo che la normativa UE sia adatta e adeguata allo scopo e non sia fonte di inutili e dannosi oneri e appesantimenti burocratici e legislativi per i cittadini, le imprese e le pubbliche amministrazioni;

(d) dovrà essere creata una banca dati comune sui progressi degli iter legislativi e l’andamento dei loro cicli di vita. Questo consentirà di migliorare la trasparenza del lavoro delle tre istituzioni e permetterà al pubblico di seguire più facilmente la procedura legislativa.

In definitiva, l’accordo interistituzionale approvato dal Consiglio, da una parte dovrebbe permettere alle istituzioni politiche e legislative dell’Unione di attuare un processo decisionale più coerente, efficiente, efficace, aperto e trasparente, dall’altra parte dovrebbe costituire un vantaggio per cittadini e imprese (soprattutto PMI) che potranno interpretare meglio e quindi attuare le azioni e le politiche dell’Unione nei suoi vari settori. Questa modalità innovativa, consensuale e cooperativa di intendere il processo decisionale e legislativo, dovrebbe permettere di raggiungere tale risultato perché l’approccio si applica all’intero ciclo di vita della policy, quindi dall’elaborazione e preparazione delle politiche fino alla valutazione e revisione (sulla base dei risultati della stessa valutazione), passando ovviamente per l’adozione e l’attuazione. Per ognuna di queste fasi sono contemplati principi, obiettivi, procedure e strumenti specifici per fare in modo che l’UE abbia la migliore regolamentazione possibile.

Luigi D’Ettorre

[1] Nota informativa su Agenda dell’UE su come legiferare meglio adottata dalla Commissione nel 2015

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