Il Comitato delle regioni: una ricostruzione normativa dell’organo sopranazionale delle regioni e delle autonomie locali (11.11.2014)

Considerazioni introduttive. – Il Comitato delle regioni (successivamente CdR o Comitato) è un organo consultivo dell’Unione europea istituito dal Trattato di Maastricht del 1992 ed entrato in funzione ufficialmente nel 1994. È l’Assemblea dei rappresentanti regionali e locali dell’UE, ha sede a Bruxelles ed è l’organismo istituzionale a livello sopranazionale dove trovano rappresentanza le regioni e le autonomie locali, con i loro rispettivi interessi. Le disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea che prevedono e disciplinano il CdR sono contenute nell’art. 300 e negli artt. 305, 306 e 307.

Composizione e struttura. – Il Comitato delle regioni è composto da quattro organi: l’Assemblea plenaria, il presidente, l’Ufficio di presidenza e le commissioni (art. 1 del Regolamento interno). I membri sono 350 (art. 305, comma 1 TFUE), non sono elettivi, e non possono essere membri del Parlamento europeo. La loro procedura di nomina prevede l’adozione, da parte del Consiglio, dell’elenco dei membri e di un numero uguale di supplenti redatto conformemente alle proposte formulate da ciascuno Stato membro. Il mandato dura cinque anni ed è rinnovabile (art. 305, comma 3). Anche se indicati dai Governi, i membri del Comitato godono di indipendenza e di libertà di azione, essendo peraltro vietato il vincolo di mandato imperativo (art. 300, par. 4 TFUE). Come dispone una norma predisposta dal Trattato di Nizza del 2001, i membri del Comitato devono essere “rappresentanti delle collettività regionali e locali che sono titolari di un mandato elettorale nell’ambito di una collettività regionale o locale, o politicamente responsabili dinanzi ad un’assemblea eletta” (art. 300, par. 3 TFUE). Per questo i membri possono essere Presidenti e membri delle Giunte regionali (assessori, nel caso italiano), parlamentari regionali, membri delle assemblee legislative regionali (consiglieri regionali, nel caso italiano), sindaci delle città più grandi, etc. In questo modo il principio della rappresentanza, se in prima battuta parzialmente compromesso in quanto organo non elettivo, viene comunque in parte tutelato in quanto queste cariche politiche sono il più delle volte votate ed elette direttamente dai cittadini degli Stati membri. In sostanza c’è un recupero di tale principio che istituisce una sorta di rappresentanza di secondo grado o di secondo livello. Come stabilisce il Protocollo n. 36 all’art. 8, a ogni Stato membro viene attribuito un numero prestabilito di membri sulla base del criterio demografico: si va da un massimo di 24 membri per Francia, Germania, Italia e Regno Unito a un minimo di 5 per Malta. Il CdR, come detto, si compone di vari organi per attuare il proprio mandato. L’Assemblea plenaria è l’articolazione per così dire legislativa e baricentrica del Comitato delle regioni essendo titolare di imprescindibili attribuzioni per il suo funzionamento e per quello di tutto l’organo (art. 13 del Regolamento interno). L’Ufficio di presidenza rappresenta l’organo “esecutivo”, ha un ruolo importante di indirizzo politico e di organizzazione e coordinamento dei lavori dell’Assemblea plenaria e delle commissioni e gestisce integralmente gli aspetti organizzativo – amministrativi dell’intero Comitato (art. 36 del Regolamento interno). Inoltre è previsto un presidente, il quale tuttavia non ha particolari poteri. Questi sono limitati a un aspetto più che altro procedurale, di direzione dei lavori del Comitato e di rappresentanza dell’organo (art. 38 del Regolamento interno). Infine, ci sono le commissioni, che abbracciano un ampio spettro delle diverse aree politiche e hanno il compito di preparare i progetti di parere, di rapporto e di risoluzione che successivamente saranno presentati all’Assemblea plenaria per la discussione e l’eventuale adozione (art. 47 del Regolamento interno). Esse sono: 1. commissione politica di coesione territoriale; 2. commissione politica economica e sociale; 3. commissione istruzione, gioventù e cultura; 4. commissione ambiente, cambiamenti climatici ed energia; 5. commissione cittadinanza, governance, affari istituzionali ed esterni; 6. commissione risorse naturali. La composizione di tali commissioni deve riflettere la composizione del Comitato delle regioni dal punto di vista della rappresentanza nazionale (art. 45, par. 2 del Regolamento interno) e ogni membro del Comitato deve comunque far parte obbligatoriamente di almeno una commissione (art. 45, par. 3 del Regolamento interno). Infine sulla composizione politica del CdR c’è da dire che attualmente i membri sono provenienti dai quattro gruppi principali presenti al Parlamento europeo: il Partito popolare europeo (PPE), il Partito socialista europeo (PSE), l’Alleanza dei democratici e dei liberali per l’Europa (ADLE) e l’Unione per l’Europa delle Nazioni – Alleanza europea (UEN – AE). Tale aspetto è disciplinato dall’art. 9 del Regolamento interno dell’organo.

Funzioni e poteri. – Il ruolo ricoperto dal CdR teoricamente non sarebbe di secondaria importanza, alla luce soprattutto dell’evidenza per cui circa il 70% della legislazione europea ha una diretta incidenza sulle regioni e gli enti locali. E appunto per questo, il Trattato di Lisbona ha incrementato i poteri consultivi del Comitato per quanto riguarda determinati campi quali: coesione economica e sociale, reti di infrastrutture trans-europee, salute, istruzione e cultura, occupazione, politica sociale, ambiente, formazione professionale, trasporti, protezione civile, cambiamenti climatici, energia, servizi di interesse generale. Quando la Commissione, il Parlamento europeo o il Consiglio intraprendono un procedimento legislativo che ha una qualche attinenza con questi settori, sono tenuti obbligatoriamente a consultare il Comitato delle regioni (art. 307, comma 1 TFUE). Questi sono quindi i pareri obbligatori del CdR. Ciò tuttavia non vuol dire che essi producano effetti giuridici vincolanti per le altre istituzioni dell’UE, bensì che è obbligatoria la consultazione. L’altra categoria di pareri allude a quella dei pareri facoltativi, richiesti eventualmente dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione nel caso della cooperazione transfrontaliera oppure nei casi in cui il CdR ritenga che siano in gioco interessi regionali o locali specifici e rilevanti. Inoltre il Comitato può formulare un parere di propria iniziativa (art. 307, comma 4 TFUE) e trasmetterlo al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione accompagnato da un resoconto delle deliberazioni (art. 307, comma 5 TFUE). Infine, il Comitato delle regioni deve ricevere dalla Commissione la relazione annuale sull’applicazione dell’art. 5 del TUE (art. 9 del Protocollo n. 2), il quale enuclea i principi di attribuzione, sussidiarietà e proporzionalità, il secondo particolarmente connesso al ruolo e alle prerogative del CdR.

Funzionamento. – I membri del CdR non sono presenti in pianta stabile a Bruxelles, ma svolgono il mandato per cui sono stati votati e eletti nelle loro rispettive regioni o enti locali dei loro Stati d’appartenenza. Si riuniscono almeno cinque volte l’anno per le sessioni plenarie nelle quali definiscono le politiche e adottano i pareri. A tal proposito l’art. 307, comma 2 TFUE afferma che, laddove lo ritengano necessario, “il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione fissano al Comitato, per la presentazione del suo parere, un termine che non può essere inferiore a un mese a decorrere dalla data di comunicazione inviata a tal fine al presidente”. Questo proprio per permettere al CdR di riunirsi in Assemblea plenaria e discutere ed eventualmente adottare un parere. All’interno dell’Assemblea plenaria il sistema di votazione è a maggioranza dei voti espressi (art. 22, par. 1 Regolamento interno) e i voti che si prendono in considerazione nel conteggio sono quelli “favorevoli” e “contrari”, non gli “astenuti” (art. 22, par. 2 Regolamento interno). Affinché una votazione sia considerata valida è necessario che ci sia il numero legale, tuttavia non è obbligatorio che questo sia verificato a ogni votazione. Diventa un obbligo, invece, qualora ne faccia richiesta un membro e a condizione che almeno quindici membri votino a favore (art. 21, par. 1 del Regolamento interno). Per quanto riguarda il processo di adozione di un atto, che nel caso del Comitato di solito è un parere o un rapporto, esso parte dal progetto elaborato da una delle sei commissioni (art. 47, par 1 Regolamento interno), che deve essere presentato entro il termine fissato dal calendario interistituzionale (art. 50, par. 1 Regolamento interno), votato a maggioranza dei voti espressi (art. 60, par. 1 Regolamento interno) e che viene trasmesso all’Assemblea plenaria la quale eventualmente adotta a maggioranza dei voti espressi (art. 22 Regolamento interno) il parere o il rapporto o la risoluzione (art. 13, lettera a) Regolamento interno). Se adottati, i pareri e i rapporti del Comitato, nonché le comunicazioni relative all’applicazione di una procedura semplificata a norma dell’art. 26 del Regolamento interno o la comunicazione alla rinuncia ad elaborare un parere o un rapporto ex art. 62 del Regolamento interno, sono indirizzati al Consiglio, alla Commissione e al Parlamento europeo. Come avviene anche per le risoluzioni, anche i pareri e i rapporti sono trasmessi dal presidente e vengono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (art. 74 Regolamento interno).

Aggiornamenti recenti. – Il Trattato di Lisbona ha riconosciuto al CdR una legittimazione, seppur limitata (e infatti si parla del CdR, così come della Corte dei conti e della Banca centrale europea di “ricorrenti non privilegiati”) a impugnare atti delle istituzioni dell’UE di fronte alla Corte di giustizia. Due sono i casi in cui il CdR può rivolgersi alla Corte: il primo è quando un atto dell’UE ha leso una sua precisa prerogativa, ad esempio l’obbligo di essere consultato in materie specifiche (art. 263, comma 3, TFUE). In questo caso il presidente del Comitato oppure la commissione competente può proporre all’Assemblea plenaria o all’Ufficio di presidenza di adire la Corte (art. 54 Regolamento interno). Il secondo allorché un atto dell’UE ha violato il principio di sussidiarietà, limitatamente agli atti legislativi per cui sia richiesta obbligatoriamente la sua consultazione (art. 8, comma 2 del Protocollo n. 2). A tal proposito il Regolamento interno del CdR, all’art. 53, par. 1, specifica che il ricorso può essere proposto dal presidente del Comitato o dall’intera commissione che era stata designata per stendere il relativo progetto di parere.
In ultimo il Consiglio Affari generali del 21 ottobre 2014 è tornato ad occuparsi del Comitato delle regioni in merito alla sua composizione. Infatti, a seguito dell’ingresso della Croazia nell’Unione europea avvenuto il 1° luglio 2013, il numero dei membri del Comitato è cresciuto da 350 a 353 e questo aumento è in contrasto con una l’art. 305 comma 1 del TFUE. In quell’occasione il Consiglio, tuttavia, ha adottato una posizione pragmatica riconoscendo l’effettiva violazione della norma, ma assicurando che la situazione di conformità al trattato sarà ripristinata alla fine del mandato dell’attuale Comitato delle regioni, ossia il 25 gennaio 2015, agendo secondo quanto disposto dall’art. 305, comma 2 del TFUE che assegna al Consiglio, su proposta della Commissione, la decisione per determinare la composizione del Comitato delle regioni.

Luigi D’Ettorre

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