DIFESA COMUNE EUROPEA: Eppur si muove – Conclusioni del Consiglio sui progressi e l’implementazione della Global Strategy dell’Unione nel settore della sicurezza e difesa in un’Europa a più velocità (14.03.2017)

Preso atto della complessità dell’attuale contesto politico europeo ed internazionale, il Consiglio affari esteri dell’Unione, riunito a Bruxelles lunedì 6 marzo, ha adottato le conclusioni sui progressi compiuti nell’attuazione della strategia globale dell’UE nel settore della sicurezza e della difesa.
Conclusioni che hanno espresso la chiara volontà, da parte dell’Unione, di voler continuare il processo di rafforzamento della cooperazione in materia di sicurezza esterna e difesa, avendo ben chiaro il livello di ambizione dell’Unione: un’Europa in grado di ergersi a garante della sicurezza internazionale e capace di giocare il proprio ruolo di attore strategico globale promuovendo la propria politica di sicurezza e difesa comune in maniera autonoma ma allo stesso tempo aperta alla collaborazione con i propri partner.
Facendo riferimento alle azioni intraprese finora nell’ambito dell’attuazione della Global strategy dell’UE, il Consiglio ha accolto favorevolmente l’esecuzione del Piano d’azione europeo in materia di difesa, presentato dalla Commissione europea con una comunicazione del 30 novembre 2016, la quale ha come prossimo obiettivo la presentazione, nel primo semestre del 2017, di ulteriori proposte relative all’istituzione del Fondo europeo per la difesa, inclusa una sezione sullo sviluppo congiunto di capacità da convenire di comune accordo dagli Stati membri e sulla ricerca e sviluppo nel campo della difesa, da esaminare nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale.
Relativamente alle attività di ricerca e sviluppo in materia di difesa, il Consiglio ha ribadito il proprio invito alla Banca europea per gli investimenti ad esaminare iniziative volte a sostenere gli stessi in questi settori.
A tal proposito, il Consiglio ha ribadito la necessità di aumentare l’efficacia della PSDC e di potenziare lo sviluppo e il mantenimento delle capacità degli Stati membri, avvalendosi di una base industriale e tecnologica di difesa europea (EDTIB) più integrata, sostenibile, innovativa e competitiva, che contribuisca anche a creare occupazione, crescita e innovazione all’interno dell’UE e possa potenziare l’autonomia strategica dell’Europa, rafforzandone la capacità di agire con i partner.

Il rilancio delle cooperazioni strutturate permanenti.
A seguito della presentazione del Libro bianco della Commissione europea per una riflessione sullo stato dell’Unione post-Brexit, presentata il 1° marzo dal Presidente della Commissione europea Jean-Claude Junker, alcuni paesi membri, hanno rilanciato l’ipotesi di un’Europa a più velocità.
Nell’ambito della sicurezza e della difesa, il dibattito relativo alla creazione di una difesa europea a “due velocità” è in essere sin dal Trattato di Lisbona, il quale attraverso l’introduzione di nuovi strumenti normativi per una maggiore cooperazione, pose le basi per future cooperazioni nel campo della difesa.
Il 14 novembre 2016 venne presentato al Consiglio europeo, un piano di attuazione in materia di sicurezza e difesa volto a rendere operativa la visione definita nella Global Strategy con riguardo alle questioni di difesa e sicurezza con diverse proposte, tra cui la creazione di una revisione annuale coordinata della spesa per la difesa, una migliore risposta rapida dell’UE mediante il ricorso a gruppi tattici dell’Unione e il recupero della cooperazione strutturata permanente (PESCO) per gli Stati membri che intendessero assumere maggiori impegni in materia di sicurezza e difesa.
Il Parlamento europeo, in una risoluzione del novembre 2016 sull’Unione europea della difesa, ha richiesto l’adozione di una decisione politica riguardante l’attuazione delle potenzialità del trattato di Lisbona, individuando nella PESCO un elemento strategico per una futura difesa europea.

Lo scorso 6 marzo, si è tenuto a Versailles un vertice tra Germania, Italia, Francia e Spagna dove è stata espressa la volontà dei quattro paesi, di continuare il percorso di integrazione europea aprendo all’idea di diversi livelli di integrazione sulla base della volontà dei singoli stati, sposando la cosiddetta ipotesi dell’Europa a più velocità, ossia la creazione di un gruppo di Stati che si pongono come obiettivo l’istituzione di cooperazioni rafforzate in diversi campi ritenuti fondamentali per il futuro dell’Unione, tra cui la difesa e la sicurezza.
Allo stesso tempo, Il Consiglio affari esteri, riunito a Bruxelles nella stessa giornata, ha convenuto sulla necessità, al fine di rafforzare la sicurezza e la difesa europea, di continuare a lavorare ad una cooperazione strutturata permanente (PESCO).
Quest’ultima, introdotta dal Trattato di Lisbona con l’Art. 42, par. 6 e disciplinata dal Protocollo N. 10 allegato al Trattato, è una particolare forma di cooperazione rafforzata, propria degli interventi posti in essere dagli Stati nell’ambito della Politica di Sicurezza e Difesa comune. Tale meccanismo, attribuisce agli Stati che lo desiderano la possibilità di stringere forme di cooperazione più stretta di quella che sarebbe possibile realizzare in ambito UE, senza interferire con le prerogative di quest’ultima, nell’ottica che il ricorso alla cooperazione rafforzata non rappresenti una svalutazione delle funzioni e del ruolo dell’Unione, ma contribuisca a garantire il proseguimento del processo di integrazione.
Nelle sue conclusioni, il Consiglio ha riconosciuto nella cooperazione strutturata permanente uno strumento significativo per il raggiungimento del livello di ambizione dell’UE indicato nella Global strategy, facilitando lo sviluppo delle capacità di difesa degli Stati membri e permettendo all’Unione di affrontare operazioni e missioni PSDC in maniera più efficiente, avvalendosi delle disposizioni dei trattati.
Il Protocollo N. 10, allegato al Trattato sull’Unione europea, ha come suoi elementi essenziali, l’impegno degli Stati, che eventualmente aderiranno alla cooperazione strutturata, di progredire nello sviluppo e armonizzazione delle rispettive capacità militari, in termini di interoperabilità, flessibilità e rapido schieramento; di far riferimento ai principali programmi europei di equipaggiamento e all’attività dell’Agenzia nel settore dello sviluppo delle capacità di difesa, della ricerca, dell’acquisizione e degli armamenti (AED) e ad essere in grado di fornire unità militari nell’ambito di missioni internazionali sotto mandato delle Nazioni Unite.
Il Consiglio ha ribadito che le capacità e gli assets sviluppati in ottica di una futura cooperazione strutturata permanente non sono indice della creazione di capacità militari autonome dell’UE bensì resteranno di proprietà degli Stati membri, i quali concorreranno alla loro gestione assieme agli organi deputati dell’Unione.
Secondo le disposizioni dei Trattati, una cooperazione strutturata permanente può essere avviata da un gruppo di Stati membri, una volta soddisfatti i requisiti del Protocollo N.10, a seguito di una notifica all’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e al Consiglio, il quale adotta, successivamente una decisione che istituisce la PESCO.
Affinché si possa arrivare all’istituzione di una cooperazione strutturata permanente che contribuisca a produrre maggiore cooperazione e nuove iniziative e progetti, il Consiglio ha evidenziato la necessità di un maggior lavoro per raggiungere un’intesa condivisa relativa a impegni, obiettivi e criteri comuni secondo quanto indicato dal Protocollo, invitando gli Stati membri ad impiegare progetti in corso e assumendo nuovi impegni nel settore degli investimenti nella difesa per raggiungere la piena capacità operativa in tutti i settori richiesti.
Il Consiglio ritornerà a discutere sull’orientamento politico di una cooperazione strutturata permanente e sull’eventuale processo decisionale nel maggio 2017.

Nuove capacità di pianificazione e condotta.
Relativamente allo sviluppo di capacità comuni in ambito della Difesa e sicurezza europea, i ministri degli Esteri e della Difesa dell’Unione europea hanno approvato una proposta dell’Alto Rappresentante Federica Mogherini, sulla capacità di pianificazione operativa e condotta per le missioni e operazioni PSDC.
La proposta, come parte dell’approccio comprensivo dell’Unione, contiene misure atte ad incrementare le capacità dell’Unione di reagire in maniera rapida, più efficace e semplificata nella prospettiva di una sempre maggiore sinergia militare – civile in ambito PSDC e, allo stesso tempo, rispettando le rispettive catene di comando civili e militari e le diverse fonti di finanziamento.
Tra le misure proposte vi è l’istituzione, all’interno dello Stato Maggiore dell’UE (SMEU) a Bruxelles, di una capacità militare di pianificazione e condotta (MPCC).
La struttura che si andrebbe a costituire non sarebbe un vero e proprio quartier generale militare europeo bensì un unico centro di pianificazione e di comando operante sotto il controllo politico e la direzione strategica del comitato politico e di sicurezza (COPS) , il quale opererà in coordinamento con la capacità civile di pianificazione e condotta (CPCC) attraverso la costituzione di una cellula di coordinamento che funga da mezzo per la condivisione di esperienze, conoscenze e buone pratiche su aspetti comuni tra le operazioni militari e civili anche nella stessa area d’operazione.
Il ruolo di direzione della capacità militare di pianificazione e condotta sarà assunto dal direttore generale dello Stato maggiore dell’UE, attualmente il Generale austriaco Wolfgang Wosolsobe, e in tale veste assumerà le funzioni di comandante di missione per le operazioni militari senza compiti esecutivi: tutte le missioni militari europee aventi compiti di addestramento e di sostegno alle forze armate di un paese terzo, comprese le missioni attualmente schierate nella Repubblica centrafricana, in Mali e in Somalia.
Per quanto concerne la capacità civile di pianificazione e condotta, il Consiglio, al fine di rafforzare la risposta Civile della PSDC, prende atto delle discussioni in corso per la revisione del meccanismo delle squadre di reazione civile (CRT) e sulla costituzione di squadre specializzate di esperti e contingenti di polizia e/o altre categorie professionali di reazione rapida.
Sempre nel settore relativo alle capacità dell’Unione, il Consiglio, richiamando le sue conclusioni del novembre 2016, ha richiesto il proseguimento dei lavori preparatori volti alla creazione di una capacità a sostegno della sicurezza e dello sviluppo (CBSD), per sostenere ulteriormente i paesi partner nella prevenzione e gestione delle crisi in modo autonomo, anche quelle nell’ambito di missioni PSDC senza compiti esecutivi.

Revisione coordinata annuale sulla difesa (CARD).
Nell’ottica di una maggiore cooperazione in ambito della difesa e sicurezza, il Consiglio, tenuto conto degli impegni assunti nel dicembre 2016, ha accolto con favore i lavori avviati per lo sviluppo dei principi e dell’impatto di una Revisione coordinata annuale sulla difesa (CARD).
Questo strumento globale, posto sotto la guida degli Stati membri e sviluppato su processi e strumenti attualmente esistenti, ha come obiettivo l’intensificazione della cooperazione in materia di difesa, promuovendo lo sviluppo di capacità che pongano rimedio alle attuali carenze, e di garantire un’ottimizzazione dei piani di spesa per la difesa, garantendo coerenza con il processo di pianificazione della difesa NATO ed evitando sovrapposizioni.
La CARD, secondo le conclusioni del Consiglio, dovrebbe permettere lo sviluppo di metodologie strutturate per la realizzazione delle capacità essenziali necessarie all’Unione, sulla base di una maggiore trasparenza e impegno politico da parte degli Stati membri, evitando sforzi amministrativi superflui.
In tale ottica, la CARD, potrebbe divenire un forum di coordinamento e discussione sulla pianificazione della difesa nazionale degli Stati membri, anche in termini di piani di spesa per la difesa, gettando le basi per una cooperazione sistematica a lungo termine in materia di difesa.
L’operato della CARD dovrebbe seguire le priorità e le indicazioni convenute nel piano di sviluppo delle capacità dell’Unione e le attività ad esso correlate vanno portate avanti in maniera coerente con l’attuazione del piano d’azione europeo in materia di difesa.
L’Agenzia europea della difesa dovrebbe svolgere un ruolo cruciale nella CARD, allo scopo di fornire la valutazione globale obiettiva e l’analisi giustificativa tramite una relazione scritta destinata ai ministri della difesa, i quali dovrebbero riunirsi con cadenza biennale.
La prima CARD completa dovrebbe essere realizzata a decorrere dal 2018, sulla base delle priorità del piano di sviluppo delle capacità.

Una difesa a più velocità.
Piccoli ma significativi passi in avanti sono stati fatti nell’ambito della Sicurezza e difesa comune dell’Unione. Favorita da una situazione internazionale e geopolitica che vede l’Europa al centro di numerose problematiche e criticità ai suoi confini, l’attuazione della Global strategy di Federica Mogherini continua il suo percorso istituzionale in un clima generale di condivisione.
La politica di sicurezza e difesa comune è stata, negli anni, una delle principali vittime dell’azione individuale degli Stati membri dell’Unione. Il carattere intergovernativo di tale politica ha sempre avuto al suo interno i semi di un possibile fallimento.
Tuttavia, a seguito della Brexit e della crescente instabilità nel Mediterraneo unita ai timori verso Est, alcuni Stati stanno riconsiderando l’esclusività della gestione e pianificazione delle proprie forze armate.
Complice anche una congiuntura economica poco favorevole, il taglio dei finanziamenti nel comparto difesa europeo dell’ultimo decennio hanno ridotto l’operatività di molti eserciti europei.
Se da una parte, la NATO continua assieme agli Stati Uniti, attraverso la voce del Segretario alla difesa James “mad dog” Mattis, a chiedere ai partner europei dell’Alleanza Atlantica un maggiore investimento nella propria difesa, dall’altra parte, gruppi di Stati prendono consapevolezza della necessità di cambiare il proprio modello di sicurezza e difesa, avviando collaborazioni sia operative che industriali per l’efficientamento delle risorse attualmente disponibili e per lo sviluppo di nuovi assets necessari a colmare le lacune del settore.
In questo contesto, è significativo il “ritorno” della cooperazione strutturata permanente.
Le dichiarazioni dei “Quattro di Versailles” combinate ai risultati del Consiglio europeo, permettono di scorgere un possibile sviluppo della difesa europea.
Un modello di difesa modulare a “due velocità”, che da un lato vede un gruppo di Stati membri disposti a rafforzare la cooperazione su determinati campi di azione, i propri presupposti operativi, le proprie relazioni industriali e i propri bilanci in termini di difesa, e Stati che non hanno la volontà di armonizzare ulteriormente le proprie politiche industriali, i quali, condividendo gli obiettivi e le finalità di una strategia comune, danno un apporto “minore” attraverso le strutture di coordinamento militari e civili messe in piedi da Bruxelles e attraverso alla partnership con la NATO.
Sarà questo il futuro della difesa comune europea? O assisteremo ad un’altra Comunità Europea di Difesa che naufraga tra gli interessi degli Stati nazionali in virtù di una propria, inefficiente, sovranità militare?

Fabio Sulli

Per maggiori informazioni:

Protocollo N.10 

The European Council and Common Security and Defence Policy (CSDP): Orientation and implementation in the field of crisis management since the Lisbon Treaty

Global Strategy

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