Consiglio Giustizia e Affari Interni, 4 e 5 dicembre 2014, Bruxelles (15.12.2014)

Sono stati molti i temi trattati dal Consiglio dell’Unione Europea nella formazione Giustizia e Affari Interni, riunitosi il 4 e il 5 dicembre scorsi a Bruxelles e presieduto dal Ministro della Giustizia Orlando e dal Ministro degli Interni Alfano e alla presenza di due delegati della Commissione Europea.
I dibatti hanno riguardato varie materie, dalla protezione dei dati personali, al regolamento per la procedura di insolvenza, al funzionamento dell’Area Schengen, ai flussi migratori.
Cinque sono i testi conclusivi delle riunioni:
1. Sviluppo di una rinnovata Strategia di Sicurezza Interna all’Unione Europea;
2. Valutazione dei lasciti di Schengen all’interno del Consiglio e suo futuro ruolo e responsabilità sotto il nuovo meccanismo;
3. Formazione continua delle professioni legali: uno strumento essenziale per consolidare l’aquis;
4. Creazione di un network operativo – @ON – per rispondere ai crimini dei gruppi organizzati che operano con mezzi mafiosi.
5. Procedimenti di insolvenza: nuove regole per promuovere la ripresa economica.

1. Sviluppo di una rinnovata Strategia di Sicurezza Interna all’Unione Europea.
In questo ambito il Consiglio GAI ha richiamato tutta una serie di strumenti già messi in campo dalle Istituzioni dell’Unione Europea e una serie di minacce che l’Unione deve fronteggiare per il consolidamento dello spazio di libertà, giustizia e sicurezza. Tra i primi il Consiglio ha ricordato, oltre ai doveri degli Stati membri, alcuni documenti che hanno permesso allo spazio europeo di proteggere i propri cittadini all’interno della più generale Strategia di Sicurezza Interna, tra cui “Towards a European Security Model” (Doc. 7120/10 CO EUR-PREP 8 JAI 182), “EU Internal Security Strategy in Action: Five steps towards a more secure Europe” (Doc. 16797/10 JAI 990), il Commission’s final implementation report of the EU Internal Security Strategy 2010 – 2014 (Doc. 11260/14 JAI 559), le Strategic Guidelines definite dal Consiglio Europeo nel giungo 2014 (Doc. EUCO 79/14 CO EUR 4 CONCL 2), tutti miranti innanzitutto alla definizione delle nuove minacce e delle nuove sfide dell’Unione, con l’intento di implementare i mezzi esistenti e crearne di nuovi laddove non ve ne siano. Il richiamo è ancora rivolto allo sviluppo di approcci sempre aggiornati, che cambino modo di operare in base alle sfide da affrontare: le organizzazioni criminali e terroristiche e tutto ciò che può compromettere la sicurezza all’interno dei confini europei – anche grazie allo sviluppo e all’utilizzo delle nuove tecnologie informatiche che rendono sempre più labile e impercettibile il pericolo – si muovono in modo repentino; allo stesso modo gli strumenti nazionali e comuni già a disposizione degli Stati membri, devono aggiornarsi in modo puntuale e celere per provare ad anticipare, laddove possibile, le mosse dei criminali. Un ulteriore richiamo è infatti rivolto alla consolidazione degli strumenti legislativi esistenti, all’implementazione e al rafforzamento effettivo e coerente delle cooperazioni in campo operativo (EUROPOL, EUROJUST sono per citarne alcune) e alla necessità di protezione dei diritti fondamentali tra cui la protezione degli individui con particolare attenzione alle vittime di terrorismo. Un segnale viene mandato al Parlamento Europeo, cui si chiede un coinvolgimento sempre più attivo in tali materie e alla Commissione, alla quale sono rivolti i temi di tali conclusioni, nell’attesa di una sua Comunicazione al Parlamento e al Consiglio prevista per la primavera del 2015.
I punti basilari sui quali riflettere nel campo della Sicurezza Interna e indirizzati alla Commissione Europea sono:
a) l’identificazione delle principali minacce comuni e dei principali cambiamenti nel presente e in un prossimo futuro, tra cui vanno sicuramente annoverati il riciclaggio di denaro, le migrazioni illegali, i traffici di esseri umani, il traffico di droga, la falsificazione, il traffico di armi, i cyber crimini e la corruzione, finalizzata ad inserirsi nei circuiti legali della politica e dell’economia.
b) Il terrorismo, il radicalismo, il reclutamento e il finanziamento delle reti terroristiche, che ora più che mai stanno generando minacce sempre nuove e in evoluzione; il problema principale è rappresentato dal fatto che i terroristi odierni sono sempre più spesso “occidentali” e pertanto di ancora più difficile individuazione rispetto al passato. Questi soggetti sono reclutati tramite la radicalizzazione dell’estremismo violento che avviene sul web e proprio per tale ragione bisogna lavorare insieme per ridurre la facilità con cui si ha disponibilità in rete di materiale che promuove il terrorismo in senso lato.
c) La sicurezza dei cittadini, delle imprese, delle istituzioni non può dirsi completa se il web e i suoi strumenti non sono al sicuro. In questo tema vanno ricondotti i crimini informatici più disparati, dalla clonazione delle carte di credito fino alle tecniche e allo sfruttamento di materiale pedo-pornografico. Pertanto le nuove tecnologie devono servire da strumento sempre più all’avanguardia per prevenire e scovare criminali nascosti dietro uno schermo.
d) I disastri naturali e quelli provocati dall’uomo devono interessare l’Unione sempre di più perché un approccio comune può migliorare e rafforzare le pratiche necessarie da mettere in campo per assicurare una reazione contro, ad esempio, una calamità naturale.

Dette le cause, il Consiglio GAI passa alle soluzioni da utilizzare: rafforzare in modo coerente e onnicomprensivo i diversi livelli, orizzontale e verticale, dalla gestione integrata dei confini, alla cooperazione giudiziaria, all’applicazione della legge, dalle organizzazione non governative, alle università, dal settore privato alle amministrazioni passando ovviamente per l’Unione, gli Stati membri e le politiche locali. Le fortificazioni in tali ambiti devono essere erette tramite il Modello Europeo di Sicurezza, che può condizionare positivamente i requisiti di sicurezza all’interno di ogni Stato membro; l’accesso alle informazioni e lo scambio di dati per la prevenzione e la lotta delle organizzazioni terroristiche criminali trans-nazionali devono essere assolutamente agevolati. Lo scambio di informazioni dovrebbe essere semplificato e più efficiente, non solo nell’investigazione, ma anche nello step successivo che è quello della persecuzione del reato. Bisogna anche migliorare le investigazioni sui crimini finanziari e fiscali allo scopo di confiscare il patrimonio criminale; è necessario però il riconoscimento dei procedimenti da uno Stato all’altro. Infatti, il Consiglio dovrebbe essere ben conscio del fatto che in mancanza di volontà politica da parte degli Stati membri nel semplificare la cooperazione in ognuno di questi ambiti, i risultati sperati saranno sempre marginali.
Un ulteriore strumento per migliorare e tutelare la sicurezza interna, è legare la Strategia per la Sicurezza Interna a quella per la Sicurezza Esterna. In questo campo sono le relazioni con i partner fuori dai confini dell’Unione e con i Paesi terzi a dover essere al centro dell’attenzione. C’è una interdipendenza tra i due settori che non deve essere sottovalutata ma al contrario va sviluppata e rinsaldata in particolare per alcuni temi “caldi” molto attuali come la costruzione di una politica comune di rimpatrio, che dovrebbe essere prevista negli accordi stipulati con i Paesi terzi. È la European External Action Service la miglior candidata alla promozione dei collegamenti tra dimensione esterna ed interna anche nel caso degli aiuti umanitari e degli approcci sistematici attuati. Anche nello sviluppare azioni esterne infatti, i principi cardine della Strategia di Sicurezza Interna all’Unione Europea devono fungere da base di partenza. In tale ottica, i cinque obiettivi strategici sono: la distruzione delle reti criminali internazionali; la prevenzione del terrorismo e dei metodi della radicalizzazione e del reclutamento; il raggiungimento di alti livelli di sicurezza nel web per i cittadini e le imprese; il rafforzamento della sicurezza nella gestione dei confini e l’incremento della capacità di recupero dell’Europa dopo le crisi e i disastri. Altri attori principali in questo settore sono le delegazioni europee e le ambasciate degli Stati membri presenti nei Paesi terzi, che fungono da collegamento con l’Unione e che possono operare un coordinamento tale da tenere i database sempre aggiornati.
Ultimo tema di queste conclusioni e che riconduce al già citato spazio di libertà, sicurezza e giustizia è quello dei diritti umani. La Strategia è indirizzata a promuovere l’inclusione e la coesione sociali, che vuol dire essere capaci di realizzare uno spazio in cui cittadini europei e non possano fidarsi delle Istituzioni europee e meglio prendere parte al processo di partecipazione, reso possibile solo tramite la consapevolezza dei diritti fondamentali e dei valori comuni.
Infine, il Consiglio GAI ha invitato la Commissione a presentare al Parlamento e al Consiglio Europeo un rapporto annuale sulle misure che, all’interno del quadro reso dalla Strategia, sono state messe già in campo e quelle che invece esistono ma devono essere ancora applicate.

2. Valutazione dei lasciti di Schengen e futuro ruolo e responsabilità del Consiglio sotto il nuovo meccanismo.
Il Consiglio GAI ha adottato nelle conclusioni un allegato contenete una valutazione di tutto il percorso affrontato in quindici anni su quanto gli accordi di Schengen abbiano contribuito a creare, e cioè, una zona in cui ci fosse: abolizione dei controlli sistematici delle persone alle frontiere interne dello spazio Schengen; rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne; collaborazione delle forze di polizia e possibilità per esse di intervenire, in alcuni casi, anche oltre i propri confini; coordinamento degli Stati nella lotta alla criminalità organizzata di rilevanza internazionale; integrazione delle banche dati delle forze di polizia (il Sistema di informazione Schengen, SIS). Il Consiglio ha infatti sottolineato a tal riguardo l’importanza della fiducia e della cooperazione tra gli Stati membri. Inoltre, alla luce del regolamento del Consiglio n° 1053/2013, del 7 ottobre 2013, che istituisce un meccanismo di valutazione e di controllo per verificare l’applicazione dell’acquis di Schengen abrogativo di una decisione del comitato esecutivo del 16 settembre 1998 che istituiva una Commissione permanente di valutazione e di applicazione di Schengen, i Ministri riuniti a Bruxelles non solo hanno espresso il loro gradimento per la redistribuzione di poteri e responsabilità promossa dal regolamento stesso, ma hanno anche invitato la Commissione a rendere disponibili in modo tempestivo i report previsti per ogni biennio al fine di consentire ai Ministri di portare avanti i propri dibattiti politici in tempo debito.
Questo punto, con un’ampia panoramica su Schengen e i suoi risultati, sarà oggetto di apposito commento.

3. Formazione continua delle professioni legali: uno strumento essenziale per consolidare l’aquis.
I Ministri dell’Interno e della Giustizia hanno stilato le proprie Conclusioni anche su un altro punto importante del settore GAI, la giustizia latu sensu. Il Consiglio ha ricordato inizialmente alcuni strumenti normativi e non che, dal 2006 ad oggi, hanno tentato di fornire agli Stati membri un quadro comune sulla formazione nelle materie dell’avvocatura e delle autorità giudiziarie (comunicazioni, risoluzioni, conclusioni, linee guida della Commissione, del Consiglio europeo e del Parlamento). Il ruolo dei “professionisti della legalità” (avvocati, magistrati e non solo) è infatti fondamentale per garantire il rispetto del diritto dell’Unione Europea ed è stato il Trattato di Lisbona a dare un ruolo importantissimo alla cooperazione giudiziaria. Una volta istituito, lo spazio di giustizia deve però essere consolidato attraverso un continuo esercizio della legalità e della garanzia dei diritti, in mancanza delle quali non si potrà confidare nelle Istituzioni europee. L’immediata conseguenza, secondo i Ministri degli Interni e della Giustizia, dovrebbe essere rappresentata da procedimenti transnazionali e dal riconoscimento delle sentenze da uno Stato membro all’altro. Dopo questa premessa il Consiglio ha giudicato positivo che più di 210.000 professionisti abbiamo preso parte al processo di formazione delle normative europee tra il 2011 e il 2013; che la diffusione di buone pratiche proposta dal Parlamento Europeo nel Pilot Project On European judicial training e attivato dalla Commissione abbia avuto successo; ha altresì valutato positivamente l’adozione del Justice Programme (regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n° 1382/2013 del 17 dicembre 2013) per il periodo 2014-2020, che promuove una cultura giuridica e legale comune tramite l’allocazione di fondi europei e sottolineato la crescente partecipazione di giudici e avvocati nello scambio transfrontaliero di pratiche e informazioni sotto il coordinamento dello European Judicial Training Network (EJTN). Allo stesso tempo però il Consiglio si è detto conscio del fatto che, nonostante siano stati molti i passi avanti compiuti, molto ancora c’è da fare in particolare per eliminare gli ostacoli che sono rappresentati da mancanza di fondi, di tempo, di corsi adeguati per la formazione continua delle professioni forensi, da mancanza degli strumenti linguistici che possano davvero creare una giustizia europea transfrontaliera. Tramite l’EJTN, gli Stati membri devono mettere in campo misure concrete che il Consiglio individua nell’allocazione dei fondi necessari allo sviluppo di quanto sinora richiesto e nell’autorizzare i “professionisti della legalità” a partecipare alle attività di formazione offerte. Il Consiglio ha considerato i risultati raggiunti ma bisogna ancora migliorare il coordinamento per lo scambio di informazioni e nel campo della formazione transfrontaliera. In particolare bisogna: istituire standards nella formazione dei soggetti considerati (avvocati, giudici, pubblici ministeri e staff delle corti); organizzare incontri a livello europeo per creare una mappa delle attività formative esistenti, degli eventuali gaps e proposte per coprirli. Fatto ciò, bisogna organizzare incontri regolari, sempre a livello europeo, con lo scopo della formazione delle professioni legali sulla Carta dei diritti fondamentali, sul diritto dell’Unione Europea, sugli strumenti del linguaggio legale multilinguistici che hanno lo scopo di migliorare la preparazione di chi deve lavorare a stretto contatto con le normative europee e con quelle di Stati membri diversi da quello di appartenenza. Infine, bisogna aumentare progressivamente, laddove necessario, il supporto finanziario all’EJNT perché esso è lo strumento di coordinamento in questo settore.

4. Creazione di un network operativo – @ON – per rispondere ai crimini dei gruppi organizzati che operano con mezzi mafiosi.
@ON è una piattaforma informatica informale, da realizzare allo scopo di ottimizzare le informazioni e i dati per reagire alle minacce sempre più pressanti che provengono dalle organizzazioni criminali che operano in modo transfrontaliero con metodi basati su sistemi mafiosi. La creazione della piattaforma si rende necessaria a causa delle sfide che tali gruppi lanciano sempre più spesso alla legalità, crescendo in modo non solo quantitativo ma, cosa forse peggiore, modificando qualitativamente il loro status; queste organizzazioni tentano – proprio come fanno le mafie – di penetrare all’interno della politica, dell’amministrazione, della burocrazia e delle imprese, riuscendo spesse volte ad impadronirsi dei vari strati della vita economica di un Paese o di un’azienda. A tale ragione il Consiglio GAI ha ricordato il Programma di Stoccolma, per un’Europa sicura e aperta che protegga i propri cittadini che ha, tra gli altri, lo scopo di contrastare le organizzazioni criminali che operano al di là dei confini degli Stati. È stato stimato dall’Europol che, alla data di marzo 2013, le organizzazioni criminali internazionali operative nell’Unione fossero 3.600.
@ON servirà proprio allo scambio di informazioni, all’interno del quadro della EU Policy Cycle, sugli aspetti strutturali delle attività mafiose e sui metodi di infiltrazione nei procedimenti delle Pubbliche Amministrazioni. @ON si muoverà oltretutto all’interno della Direttiva 2014/42/EU del Parlamento e del Consiglio sulla confisca e congelamento di ricavi e beni sequestrati ai criminali e anche per questo la sua attività non dovrà duplicare il lavoro fatto da altri gruppi già esistenti e neppure interferire con gli strumenti e le procedure di legge. La piattaforma dovrà solo utilizzare gli strumenti e i quadri normativi disponibili per lo scambio di informazioni e buone pratiche. Il gruppo di lavoro della piattaforma @ON dovrà essere composto da esperti nel settore e preparare il proprio programma di lavoro. I fondi necessari allo svolgimento saranno destinati tramite accordi da concludersi tra Europol e la Commissione Europea. Spetterà poi a ciascuno Stato membro decidere dove, come e quando impiegare i propri esperti. Si comprende pertanto che @ON è uno strumento di organizzazione e scambio dati con lo scopo di migliorare e facilitare il coordinamento e la condivisione interni ai sistemi già messi in campo dall’agenzia Europol e di meglio cooperare con il CEPOL. Nella prima fase sarà l’Italia ad avere il ruolo di coordinatrice delle attività della piattaforma @ON e a dover essere pronta ad impiegare i suoi inquirenti per prendere parte alle continue attività operative con il supporto finanziario del ISF Police (Internal Security Fund).

5. Procedimenti di insolvenza: nuove regole per promuovere la ripresa economica.
Nelle ultime Conclusioni il Consiglio GAI ha approvato un accordo politico raggiunto con il Parlamento Europeo circa le nuove regole sui procedimenti di insolvenza. I dati forniti dalla Commissione mostrano che ogni anno, nell’Unione, circa 200.000 aziende sono colpite da procedimenti di insolvenza e questo vuol dire che più di un milione e mezzo di impegni sono a rischio. Un quarto di tali procedimenti ha una connotazione transnazionale.
Le nuove regole hanno pertanto lo scopo di rendere i procedimenti di insolvenza transnazionali più efficaci ed efficienti, a vantaggio dei debitori e dei creditori, per facilitare la sopravvivenza delle imprese e per essere una seconda opportunità per gli imprenditori. Tali regole coprono i procedimenti che provvedono alla ristrutturazione di un debito laddove si è di fronte solo ad una probabilità di insolvenza; i procedimenti che lasciano al debitore pienamente o parzialmente il controllo dei propri beni e affari; i procedimenti, rivolti a consumatori e a lavoratori indipendenti, che provvedono ad una emissione di debito o ad un suo adeguamento.
Le nuove norme contengono anche una serie di tutele che hanno lo scopo di prevenire il fenomeno del “forum shopping”.
Agli Stati membri saranno richieste la compilazione e la pubblicazione di un registro elettronico accessibile al pubblico, contenente i maggiori casi di insolvenza in modo da prevenire l’apertura di più procedimenti di insolvenza paralleli. Tali registri saranno connessi tra loro tramite il portale e-Justice. Infine, il regolamento contiene una serie di disposizioni procedurali atte ad assicurare efficienza e rapidità ai procedimenti.

Luisa Di Fabio

Per saperne di più su:
regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n° 1382/2013 del 17 dicembre 2013
EJTN
EU Policy Cycle
CEPOL
forum shopping

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