Consiglio Affari esteri del 16 gennaio 2017: la debolezza e l’ininfluenza delle conclusioni su Medio Oriente, Libano e Siria, riflettono la debolezza della politica estera comune (23.01.2017)

Il 16 gennaio 2017 i Ministri degli esteri degli Stati membri si sono riuniti per la prima volta nella nuova sede del Consiglio dell’UE e del Consiglio europeo, Palazzo Europa a Bruxelles, e hanno adottato delle conclusioni sulla Siria e hanno fatto il punto di quanto accade in Libano e in Medio Oriente, riferendosi in particolare alla questione israelo-palestinese.

1. Siria. Nonostante da tempo l’Unione si sia fatta promotrice di un dialogo sulla Siria, la situazione continua ad essere drammatica. Le Istituzioni europee hanno, infatti, richiesto più volte -e in diversi atti- la cessazione delle ostilità e hanno condannato fermamente gli attacchi sproporzionati e deliberati contro i civili e il personale umanitario e sanitario da parte del regime e dei suoi alleati. L’Unione ha più volte sostenuto la necessità di una soluzione politica da trovare in accordo con le Nazioni Unite, condannando in particolare la Russia e richiedendo l’accesso umanitario urgente e senza restrizioni ad Aleppo e ad altre regioni del paese e l’immediata cessazione delle ostilità.

Attualmente è stato annunciato un accordo sulla cessazione delle ostilità garantito da Russia e Turchia ma la guerra siriana «resta un mosaico di trattative, conflitti e alleanze mutevoli tra gruppi armati che si contendono le spoglie del regime» (Trombetta, Le Sirie in vendita, Limes, n. 9, 2015). Della Siria resta infatti un territorio dilaniato, cittadini tramutati in profughi e tanti orrori, quelli tipici di ogni guerra. Anche per questa ragione l’Unione aveva già affermato che i responsabili delle violazioni del diritto internazionale umanitario, del diritto internazionale dei diritti umani dovranno rispondere delle loro azioni. L’obiettivo dell’UE è mettere fine al conflitto e consentire al popolo siriano di tornare nel proprio paese e per questo le Conclusioni del 16 gennaio confermano il sostegno alle Nazioni Unite e al suo inviato speciale, Staffan de Mistura. Lo stesso De Mistura ha affermato in una nota che sia la Russia sia gli Stati Uniti dovrebbero essere invitati alla Conferenza dei donatori sulla Siria, che si terrà in primavera a Bruxelles ed è stata proposta dall’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza Federica Mogherini. L’ordine del giorno della conferenza è diviso in tre punti che riguarderanno il futuro della Siria e la strategia regionale dell’UE per quel paese: il processo politico verso la transizione, facendo il punto sullo stato di avanzamento dei colloqui delle Nazioni Unite a Ginevra; il lavoro umanitario e il sostegno alla stabilizzazione, per fare il punto sull’attuazione degli impegni di Londra ed individuare eventuali lacune e il modo per affrontarle, anche mediante possibili nuovi impegni; l’eventuale sostegno alla ricostruzione postbellica e alla riconciliazione una volta che una transizione politica credibile sia saldamente avviata. In merito, l’Alto rappresentante ha condotto colloqui con Egitto, Iran, Giordania, Libano, Emirati Arabi Uniti, Arabia Saudita e presto Turchia e Qatar. Il prossimo incontro in cui si parlerà del futuro della Siria è previsto ad Astana per il prossimo 23 gennaio.

2. Libano. Quella libanese è una situazione molto difficile, iniziata con la disgregazione dell’Impero Ottomano e proseguita con il protettorato che la Francia ottenne su quella che era la Grande Siria: da quel momento ebbe infatti inizio la “balcanizzazione” degli ex territori ottomani e proprio in Libano la Francia condensò i valori occidentali in una Costituzione (1926) che provò, senza riuscirci, a tenere unite tutte le anime di una zona densa di differenze tramite la creazione di uno Stato confessionale. Da allora, il Libano affronta i problemi di una nazione mai realmente esistita. Il piccolo Stato mediorientale si trova in una posizione geograficamente complicata, stretto com’è tra quelli che sono stati ribattezzati “due scomodi” vicini, che sono Israele e la Siria, senza dimenticare che il Libano ospita più di un milione di profughi palestinesi. Al suo interno esiste poi quello che è stato definito “lo Stato nello Stato”, rappresentato dalle milizie armate di Hezbollah, un vero e proprio organismo para-statale, strutturato in modo complesso, gerarchico e piramidale. Pian piano è diventato una struttura in grado di sostituirsi, con proprie conformazioni civili, politiche (nel 2009 Hezbollah ha ottenuto anche dei seggi al Parlamento libanese) e militari, allo Stato libanese stesso, causando serie preoccupazioni.

Inoltre, si ricorda brevemente che nei territori libanesi a confine con Israele, più precisamente nelle Sheeba’s Farm, le fattorie di Sheeba, è presente dal 1978 una forza di pace internazionale a guida italiana sotto l’ègida delle Nazioni Unite, UNIFIL, che è stata più volte rinnovata e ampliata a seconda delle condizioni che mano a mano venivano ad evolversi sul terreno. L’operazione di peacekeeping e peacebuilding si è resa necessaria a causa del fatto che il possesso dei terreni compresi nelle fattorie di Sheeba sono rivendicati sia da Israele sia dai cittadini libanesi, con una situazione di tensione che più volte è sfociata in vere e proprie guerre. Le cause sono da rintracciarsi sia nella spregiudicatezza della politica israeliana – che ritiene quello libanese un territorio di conquista e che quasi mai ha voluto partecipare alle trattative di pace organizzate per ripristinare i confini stabiliti – sia da Hezbollah che si rende responsabile di attacchi contro il territorio israeliano. Anche per questa ragione le missioni portate avanti da UNIFIL hanno goduto di una fortuna a corrente alterna e, complice l’immobilismo dell’ONU, i militari stanziati nella c.d. zona blu fungono da cuscinetto tra le due forze.

Oggi il Libano resta un paese dalla vivace società civile ma segnato da profonde disuguaglianze sociali, dove si assiste per esempio all’incremento inarrestabile del divario di offerta fra servizi pubblici e privati. Ad aggravare il quadro, occorre ricordare che la maggior parte dei profughi siriani penetra in Libano attraverso la valle della Bekaa, zona ad alta concentrazione di sciiti e roccaforte di Hezbollah.

In questo quadro a tinte fosche si inseriscono le Conclusioni del Consiglio Affari esteri che hanno sottolineato l’importanza delle elezioni che si sono tenute in Libano nell’ottobre 2016 e che hanno portato ad un governo di unità nazionale (elemento comunque non nuovo per il paese). L’Unione europea considera infatti il Libano un esempio che gli altri Stati mediorientali dovrebbero seguire in quanto i suoi governi tentano da sempre di proporre una politica non estremista, ma anzi inclusiva e determinata a rafforzare lo Stato di diritto e il buon governo nonché ad incrementare la partecipazione delle donne e dei giovani. Per questo si legge nelle conclusioni che l’Unione continuerà a fornire sostegno al Libano al fine della stabilizzazione del paese, della promozione di una crescita economica sostenibile e inclusiva, compreso lo sviluppo dei settori dell’energia e delle infrastrutture, e dell’attuazione delle riforme e dei piani di sviluppo di cui il paese ha urgente bisogno. Le guerre passate infatti (l’ultima risale al 2006), hanno distrutto non solo edifici militari ma anche numerose infrastrutture civili.

L’UE ha riconfermato il suo impegno per l’unità, la sovranità, la stabilità, l’indipendenza e l’integrità territoriale del Libano grazie alle quali è possibile far funzionare le istituzioni democratiche e rispondere alle sfide politiche, sociali, economiche e di sicurezza con le quali il Libano deve confrontarsi e su cui pesa fortemente il conflitto in Siria. Per quanto riguarda la Siria infatti, i ministri degli esteri hanno ricordato che il Libano non ospita solamente un milione di profughi palestinesi, ma accoglie più di un milione di cittadini siriani in fuga dalla guerra. Tuttavia, mentre l’UE si compiace dei progressi dell’accoglienza libanese, la situazione raccontata da diverse fonti è un’altra e molto preoccupante: secondo gli ultimi dati diffusi il 6 settembre scorso dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, fra Turchia, Libano, Giordania, Egitto e Nord Africa sono oggi presenti quasi cinque milioni di cittadini siriani. Se la Turchia è il paese che ne ospita di più in termini assoluti, con una presenza di 2.726.980, è però il Libano a rappresentare, in rapporto ai suoi abitanti, il numero più alto di presenze, 1.033.513, pari a circa un quarto della popolazione locale. Un aumento così alto della popolazione del paese, già condizionato da una storica presenza palestinese al suo interno, ha ulteriormente modificato l’economia del Libano, e in alcuni casi favorito discriminazioni e abusi nei confronti della popolazione siriana, che oggettivamente si trova in condizioni di disparità, rispetto ai cittadini libanesi, tanto nel mondo del lavoro, quanto nell’accesso all’istruzione.

È la stessa Commissione europea, in un rapporto del maggio 2016, ad affermare che in Giordania e Libano la disoccupazione è passata dall’11% del 2011 al 20% di oggi, e ha toccato principalmente i giovani fra i 15 e i 24 anni, a causa di un incremento del lavoro sommerso, soprattutto nei lavori non specializzati, che è diventato il primo canale di occupazione dei rifugiati. Le ragioni vanno rintracciate nella difficoltà di accesso al lavoro regolare: se fino al 2015 un cittadino siriano poteva lavorare in Libano in virtù degli accordi bilaterali che nel 1993 erano stati sottoscritti da Beirut e Damasco, da quel momento in poi quel diritto è stato sospeso. Al problema del lavoro si aggiunge quello della scolarizzazione: secondo l’ultimo rapporto di Human Rights Watch, più della metà dei bambini siriani che oggi si trova in Turchia, Giordania e Libano non frequenta la scuola. È pur vero che il Libano ha compiuto dei passi importanti per l’istruzione dei rifugiati: è stata concessa l’iscrizione alla scuola senza l’obbligo di fornire una residenza legale, rinunciando alle tasse, e molti istituti sono stati aperti per il secondo turno pomeridiano; è stato adottato un piano quinquennale per portare sui banchi 440 mila bimbi siriani entro il 2020-21. Ma le barriere all’accesso non sono ancora superate: spesso i bambini sono costretti a lavorare o le famiglie non possono permettersi le spese di trasporto e i materiali scolastici.

Per tali ragioni si ritiene che le conclusioni dei ministri degli esteri sul Libano mostrano ancora una volta scenari ipotizzabili che tuttavia mal si accostano alla situazione attuale.

3. Processo di pace in Medio Oriente. A poche ore di distanza dalla Conferenza internazionale tenutasi a Parigi il 15 gennaio 2017, organizzata allo scopo di riprendere le trattative di pace tra Israele e Palestina (alla quale però i due protagonisti non hanno partecipato), il Consiglio è tornato a parlare della soluzione dei due Stati. Tuttavia, per quanto la soluzione già trovata dalle Nazioni Unite nel 1947 con la risoluzione n. 181 del Consiglio di Sicurezza sia preferibile e per quanto una riapertura delle trattative di pace sia auspicabile, il Consiglio ha solo potuto ribadire il suo sostegno alla creazione di due Stati: in primo luogo perché la posizione del governo israeliano guidato da Netanyahu è molto chiara e non prevede neppure la riapertura dei dialoghi ma, al contrario, di continuare la politica di espansione nel West Bank (nonostante un’ultima risoluzione del dicembre 2016 dell’ONU condanni i nuovi insediamenti israeliani in Cisgiordania); in secondo luogo perché bisognerà attendere le mosse del neo insediato presidente statunitense Donald Trump i cui strumenti e la cui politica estera nei riguardi di Israele sono certamente più decisi e forti rispetto a quelli che l’Unione può mettere in campo. Se le indiscrezioni che parlano della volontà di spostare l’Ambasciata statunitense da Tel Aviv a Gerusalemme fossero vere, certamente si ridarebbe fiato ad una escalation di attentati ed eventi che peggiorerebbero la già precaria situazione di molti palestinesi. La Palestina infatti, pur forte del riconoscimento da parte di alcuni Stati della Comunità internazionale e delle Nazioni Unite stesse, non può ancora contare su un reale appoggio economico e politico paragonabile a quello che ha a disposizione Israele.

L’obiettivo dell’UE è una soluzione a due stati, con uno Stato palestinese indipendente, democratico, vitale e contiguo fianco a fianco in pace e sicurezza con Israele e gli altri vicini. Infatti, nonostante la questione sia ancora lontana da una risoluzione definitiva ed equa, è positivo che l’Unione abbia sviluppato una propria posizione sulle questioni fondamentali per dare concretezza alla soluzione dei due Stati. Tra di esse troviamo:

– confini: l’Unione ritiene che il futuro Stato palestinese avrà bisogno di confini sicuri e riconosciuti, basati sulle risoluzioni del Consiglio di sicurezza 242, 338, 1397, 1402 e 1515 con lievi modifiche concordate reciprocamente e sui principi del Processo di Madrid. Essenziale è tuttavia il ritiro delle forze di occupazione israeliane dai territori palestinesi.

– Insediamenti israeliani nei territori palestinesi occupati: l’UE ha ripetutamente confermato la sua preoccupazione per l’espansione degli insediamenti israeliani in Cisgiordania, compresa Gerusalemme Est. Questa espansione pregiudica l’esito positivo dei negoziati sullo status finale e minaccia la fattibilità della soluzione a due Stati. Per tale ragione l’Unione ha più volte sostenuto che la costruzione di insediamenti in qualsiasi parte del territorio palestinese occupato, compresa Gerusalemme Est, sia da ritenersi illegale secondo il diritto internazionale, costituisce un ostacolo alla pace e rischia di rendere impossibile la soluzione dei due Stati.

– Gerusalemme: l’Unione ritiene che i negoziati di pace dovrebbero includere la risoluzione di tutte le questioni che circondano lo status di Gerusalemme come futura capitale dei due Stati e sostiene la creazione di istituzioni palestinesi a Gerusalemme Est, in particolare nei settori della sanità, dell’istruzione e della magistratura.

– Profughi palestinesi: dal 1971 l’Unione europea fornisce sostegno alle agenzie che prestano servizi vitali ai rifugiati palestinesi (UNRWA).

– Sicurezza: l’Unione condanna tutti gli atti di violenza, perpetrati da entrambe le parti in quanto responsabili di rallentare o addirittura interrompere il progresso verso la pace. Infatti, se da un lato l’Unione riconosce il diritto di Israele di proteggere i propri cittadini dagli attacchi, dall’altro sottolinea che il governo israeliano deve agire nel rispetto del diritto internazionale. Attraverso la sua missione EUPOL COPPS, l’UE sostiene la riforma e lo sviluppo della polizia palestinese e le istituzioni giudiziarie.

– Cooperazione: l’Unione coopera con Israele alla lotta contro il finanziamento del terrorismo e il riciclaggio di denaro in quanto la ricerca sulla sicurezza rappresenta un contributo fondamentale per la sopravvivenza di entrambi. Per questa ragione le misure sulla sicurezza che Israele intraprende devono sì prevenire e affrontare le recrudescenze di terrorismo, ma devono rispettare la sovranità dei palestinesi e dimostrare che l’occupazione è finita.

Infine, sono diversi gli strumenti di finanziamento nei quali l’Unione ha coinvolto la Palestina: la Politica europea di vicinato è il quadro principale all’interno del quale sviluppare relazioni politiche ed economiche sia con Israele che con l’Autorità palestinese. I programmi della Commissione europea destinati ai paesi partner della Politica europea di vicinato sono stati attuati principalmente attraverso lo strumento europeo di vicinato per l’assistenza allo sviluppo. Resta tuttavia difficile sostenere concretamente una politica volta a favorire un clima imprenditoriale in Palestina e le attività economiche nel complesso a causa delle restrizioni israeliane in materia di accesso e di circolazione nei territori palestinesi occupati e a causa della chiusura della Striscia di Gaza.

Luisa Di Fabio

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