“Completing the European Economic and Monetary Union”: il Report dei Cinque Presidenti (17.07.2015)

Il percorso di riforma dell’Unione Economica e Monetaria si arricchisce di un capitolo nuovo e centrale per il futuro del processo di integrazione europea. In seguito alla redazione della Nota Analitica sull’Unione Economica e Monetaria, dal titolo “Preparing for Next Steps on Better Economic Governance in the Euro Area” da parte dei Quattro Presidenti – della Commissione, Jean-Claude Juncker, del Consiglio Europeo, Donald Tusk, del presidente dell’Eurogruppo Jeroen Dijsselbloem e Mario Draghi, vertice della Banca Centrale Europea (BCE) – presentata al Consiglio Europeo lo scorso 12 febbraio, al summit continentale del 25 giugno è stata la volta della tappa successiva, che ha preso la forma di un report alla redazione del quale ha contribuito anche il presidente del Parlamento Europeo, Martin Schultz. Il titolo del report è “Completing Europe’s Economic and Monetary Union”. Il documento è l’ultima tappa di un processo che, andando a ritroso nel tempo, oltre che sulla Nota Analitica sopra citata, prende le mosse dal precedente rapporto dei quattro presidenti del dicembre 2014, “Towards a Genuine Economic and Monetary Union”, e dal “Blueprint for a Deep and Genuine EMU” della Commissione Europea del 2012.

Il report dei cinque presidenti pone una particolare enfasi sulla necessità, contenuta nel titolo, di procedere al completamento dell’Unione Economica e Monetaria. L’azione, a tale scopo, deve necessariamente essere rivolta ad una maggiore convergenza da realizzarsi su quattro fronti: una vera Unione economica, l’Unione finanziaria, l’Unione fiscale e quella politica. I quattro aspetti, afferma il documento, sono intimamente legati e per la loro attuazione, aspetto questo da mettere in rilievo, vengono individuate delle scadenze temporali precise, di breve e medio termine. Quelle di breve periodo, si afferma, “hanno lo scopo di dare stabilità alla casa europea ora e preparare il campo per una completa architettura nel medio periodo. Questo inevitabilmente implica la condivisione di ancor più sovranità nel corso del tempo.” Le fasi individuate sono tre: la prima va dal 1 luglio 2015 al 30 giugno 2017; una seconda fase nel corso della quale regole di convergenza più stringenti e vincolanti vengono poste in essere, attraverso soglie comuni aventi natura giuridica; ed una terza, finale, in scadenza entro il 2025 in cui, concluse con successo le due fasi di cui sopra, “una genuina e profonda UEM possa offrire un luogo stabile e prosperoso per tutti i cittadini degli stati membri che condividano la moneta comune, ed attrattivo per gli stati dell’UE che vogliano entrare nell’eurozona qualora fossero pronti a farlo”.

L’Unione Economica
L’azione ruota attorno alla parola “convergence”, nucleo della dimensione economica dell’Unione. I cinque presidenti fanno esplicito richiamo alla necessità di fare “progressi concreti sulla base del diritto dell’UE, per il raggiungimento di un’Unione Economica di convergenza, crescita e lavoro”. L’azione deve fondarsi su quattro pilastri: la creazione di un sistema di “Competitiveness Authorities” dell’eurozona, rafforzamento della Macroeconomic Imbalance Procedure, maggiore attenzione all’occupazione e alle performance sociali ed un più incisivo coordinamento delle politiche economiche nel quadro di un rinnovato European Semester.

Le “Competitiveness Authorities”. Altro concetto chiave dell’Unione economica è quello della competitività, trasversale a tutto il capitolo della governance economica. In tale ambito si raccomanda la creazione da parte di ciascun membro dell’eurozona di un’ “autorità” che abbia la funzione di seguire (“tracking”) le performance e le politiche nazionali. Lo scopo è quello di “prevenire divergenze economiche” ed “incrementare la responsabilità delle necessarie riforme a livello nazionale”. Queste autorità devono essere indipendenti ed il loro mandato, come contenuto anche nell’Europlus Pact del 2011, deve includere la responsabilità di “valutare se i salari stanno evolvendo in linea con la produttività e confrontarli con gli sviluppi negli altri paesi dell’eurozona, nonché degli altri principali partner commerciali”. Alla Commissione spetterebbe il compito di monitorare e valutare l’attività delle varie “autorità” su base annuale. Si suggerisce poi che i soggetti che operino a livello nazionale, come ad esempio le parti sociali, dovrebbero continuare a “rivestire il proprio ruolo” in ogni stato, “ma dovrebbero utilizzare le osservazioni delle autorità come linee guida nel corso delle negoziazioni per la determinazione dei salari”.

La Macroeconomic Imbalance Procedure (MIP). Creata come parte integrante dello European Semester, con la funzione di prevenire e correggere squilibri nelle economie nazionali, nel documento si sottolinea la necessità di procedere ad un rafforzamento della MIP. L’azione si orienterebbe a tale scopo su due fronti. In primo luogo, si raccomanda un suo utilizzo non solo per individuare gli squilibri, ma anche per incoraggiare le riforme strutturali attraverso lo European Semester. Il suo braccio correttivo dovrebbe essere usato con forza (“forcefully”) non appena gli squilibri sono identificati, ed anche per monitorare l’attuazione delle riforme. Un secondo aspetto su cui si pone l’accento nel report riguarda l’estensione della MIP all’Eurozona nel suo complesso, nell’individuazione di deficit esterni potenzialmente dannosi, come ad esempio un’improvvisa interruzione di flussi di capitali.
Occupazione e politiche sociali. Nonostante vengano riconosciute le diversità nazionali su questo versante, anche nelle conseguenze della crisi, vengono individuati alcuni fattori comuni che meritano di essere affrontati: garantire l’accesso al lavoro a persone di tutte le età; trovare un bilanciamento tra contratti di lavoro sicuro e flessibile (“flexicurity”); migliorare l’istruzione; eliminare la tassazione sul lavoro; incentivare i disoccupati ad un nuovo ingresso nel mondo del lavoro. In merito alle pensioni, si sottolinea, misura questa già contenuta in precedenti accordi siglati a livello europeo, di “allineare l’età pensionistica all’aspettativa di vita”. Passi in avanti si dovrebbero registrare sul fronte dell’integrazione del mercato del lavoro, attraverso la promozione della mobilità a livello continentale, sia geografica che professionale.
Maggiore coordinamento delle politiche economiche. Si ritiene che una definizione delle priorità ed una semplificazione nel quadro dello European Semester sia di capitale importanza al fine di fornire maggiore efficacia allo strumento nella sua fase attuativa. Al riguardo le Country-Specific Recommendations dovrebbero essere tanto precise quanto ambiziose, sia in termini di risultato che di chiara definizione delle fasi per il loro conseguimento; e maggiori margini “politici” possono essere offerti ai singoli governi sulle misure da adottare per conseguire gli obiettivi. Quindi, gli stati membri devono essere resi responsabili in merito al perseguimento ed al conseguimento dei risultati. Già nella prima fase – quella che arriva fino al giugno 2017 – all’Eurogruppo è attribuito il compito di valutare le performance nazionali. Si richiama l’attenzione, inoltre, su una struttura dello European Semester che risponda all’esigenza di una più chiara distinzione tra un “momento” europeo e le discussioni più specificamente rivolte ai singoli stati membri. La garanzia di una visione di lunga durata viene assunta quale contenitore del processo di convergenza, attraverso un approccio pluriennale. Nel medio periodo, come già accennato, le regole e le soglie del processo di convergenza devono essere rese maggiormente vincolanti. La ricerca di standard comuni dovrebbe poi focalizzarsi in modo prioritario sul mercato del lavoro, la competitività, “business environment” e le pubbliche amministrazioni, oltre ad alcuni aspetti della politica fiscale. I progressi verso l’adeguamento a tali standard verrà monitorato regolarmente
L’Unione Finanziaria
In qualità di elemento complementare dell’Unione economica, quella finanziaria ricopre un ruolo chiave nella prima fase di attuazione delle riforme evidenziate dal rapporto. Un sistema finanziario omogeneo viene considerato dagli autori come un elemento cardine del sistema economico europeo. Da un lato, viene posta in evidenza la capacità di una vera Unione finanziaria di trasmettere uniformemente i rischi; dall’altro viene posto l’accento su quelli che dovrebbero essere i pilastri di tale Unione, a cominciare dall’Unione Bancaria.
L’Unione Bancaria. Il documento analizza i diversi elementi che richiederebbero interventi di riforma al fine di procedere ad un reale completamento di tale dimensione. In primo luogo, si considera necessaria la trasposizione a livello di legislazione nazionale della Direttiva sulla Bank Resolution and Recovery. Quindi, oltre alla previsione di una misura di salvaguardia in attesa dell’entrata in vigore del Single Resolution Fund, di particolare interesse è il riferimento al futuro lancio di un European Deposit Insurance Scheme (EDIS), terzo pilastro dell’Unione Bancaria insieme alla supervisione bancaria ed al meccanismo di risoluzione. Si tratta di una comune assicurazione sui depositi che avrebbe lo scopo di rendere meno vulnerabili alle crisi e più “resilienti” i sistemi bancari. Si raccomanda, anche in virtù della prevista attesa per la creazione dell’EDIS, di procedere ai primi passi per una sua istituzione già nella prima fase individuata dal report.

Unione dei Mercati di Capitale. Il report ribadisce quanto affermato dalla Commissione nel mese di febbraio (Libro Verde, “Building a Capital Markets Union”, 18 febbraio 2015). Il salto in avanti nell’integrazione in questa sfera è considerato dai vertici europei un mezzo che consentirebbe, anche alle piccole e medie imprese, di attingere a forme di finanziamento diversificate, che si andrebbero ad aggiungere al credito bancario. Inoltre, mercati di capitali fortemente integrati costituirebbero un argine più certo verso potenziali shock economici. Parallelamente, il documento richiama la necessità di rafforzare quella serie di strumenti macro-prudenziali, al fine di prevenire i rischi di instabilità finanziaria derivanti dalla rimozione delle barriere esistenti. Ciò dovrebbe condurre ad un unico organo di controllo a livello europeo. Infine, un ruolo di supporto all’Unione dei Mercati di capitale deve necessariamente essere svolto dallo strumento legislativo. In particolare, attraverso l’armonizzazione di settori quali, ad esempio, il diritto societario, il diritto fallimentare ed i diritti di proprietà.
L’Unione Fiscale
Riprendendo un principio aureo su cui si fonda l’architettura economica e monetaria europea, l’adozione di politiche fiscali responsabili a livello dei singoli stati viene posta al centro dell’agenda di riforma. Sotto tale aspetto, partendo da quanto fatto in questo settore dalle misure già adottate (Six Pack, Two Pack, Fiscal Compact, etc…), si raccomanda la costituzione nel breve periodo (fase uno) di un European Fiscal Board, un organo consultivo con la funzione di coordinare gli enti fiscali nazionali nel contesto della direttiva UE sui “budgetary frameworks”. Nel lungo periodo, viene assunto come sviluppo fisiologico dell’Unione Economica e Monetaria, l’adozione di una comune ed automatica funzione di stabilizzazione dell’eurozona nel suo complesso, per rendere l’area economica in grado di reagire con maggiore reattività agli shock esterni, ad esempio, si specifica, anche attraverso l’istituzione di un Fondo Europeo per gli Investimenti Strategici
Accountability, legittimità democratica e rafforzamento istituzionale
Questo è un altro intervento essenziale, conditio sine qua non del successo della riforma prevista sulla strada della maggiore interdipendenza.
Ruolo Parlamento Europeo. Il dialogo già presente tra Parlamemto europeo e Parlamenti nazionali, si prevede nel documento, potrebbe essere migliorato e potenziato attraverso degli spazi appositamente dedicati nel corso delle fasi principali dello European Semester. Nell’ambito della riforma dello stesso European Semester, inoltre, la Commissione potrebbe dar vita ad una sessione plenaria con il Parlamento Europeo prima della presentazione dell’Annual Growth Survey, continuando il dibattito dopo la sua adozione. Un dibattito, sempre in sede plenaria, potrebbe dunque avere ad oggetto le Country-Specific Recommendations della Commissione. Il Six Pack ed il Two Pack, si sottolinea, già hanno previsto l’instaurazione di un “dialogo economico” tra Parlamento Europeo e Commissione, il Consiglio e l’Ecofin. Il Two Pack, ad esempio, ha previsto la possibilità fornita ai Parlamenti nazionali di convocare un commissario per rendere nota la posizione della Commissione su un piano di bilancio o in caso di Excessive Deficit Procedure. Oppure, l’istituzione della European Parliamentary Week, allo scopo di promuovere e favorire il dialogo interparlamentare sulle priorità politiche.
La rappresentanza esterna dell’UEM. La necessità di dare all’UEM un’unica voce nelle sue relazioni esterne e nella sua rappresentanza nelle istituzioni finanziarie internazionali viene posta quale elemento cardine, al pari del processo di integrazione interna. Il report, sottolineando le eccessive divisioni che caratterizzano l’UEM nei principali fori internazionali, fa l’esempio del Fondo Monetario Internazionale, presso il quale troppo spesso, si dice, gli stati membri dell’eurozona prendono posizione individualmente.
The Legal framework. Un elemento interessante da analizzare riguarda il carattere prioritario attribuito alla traduzione di tutti quegli accordi intergovernativi adottati nel corso della crisi in atti aventi pieno valore giuridico e la loro conseguente incorporazione nel corpus dei Trattati europei. Tra gli altri, si annoverano l’Europlus Pact e l’accordo intergovernativo per l’istituzione del Single Resolution Fund.
L’Eurogruppo. Interessanti anche le considerazioni relative all’Eurogruppo. Dopo aver messo in rilievo il suo grande apporto nel portare avanti gli interessi della moneta unica, si prevede, nel lungo termine (fase due), l’introduzione di una presidenza a tempo pieno dell’Eurogruppo, con un chiaro e preciso mandato, dopo aver dato luogo, nel corso della fase uno, ad un rafforzamento degli strumenti a disposizione del presidente.
Infine, nell’ambito di una vera e genuina Unione fiscale, si prospetta la costituzione di un ministero del tesoro europeo, proprio per coordinare al meglio nell’ambito della suddetta unione, le politiche fiscali nazionali e per fungere da luogo per una formazione collettiva delle decisioni.
Diego Del Priore

Per saperne di più:
Report dei Cinque Presidenti
Libro Verde della Commissione “Building a Capital Markets Union”
The European Semester
EU Directive on Budgetary Framework
Bank Resolution and Recovery Directive

 

 

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